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武汉大学法学院研究生 汪洋

     作为宪法权利的知情权主要是一种针对国家的权利。 相对应的，国家机关应该承担相应的义务，即主动公开信息、并对公民的询问请求进行答复。知情权对于新闻信息的获取具有最直接的意义。这种义务在不同的国家机关身上体现为不同的制度：立法机关中的立法会议公开制度、法律公开制度；司法机关中的审判公开制度、判决公开制度；反映在行政机关上，即表现为行政信息公开制度。所有对这些制度共同组成了国家的情报公开制度，也称为信息公开制度。我国在加入WTO及SARS事件后，这一制度的建立已呼之欲出。

    情报公开制度的发展与比较法分析
    情报公开制度发端于北欧国家瑞典。1766年，瑞典制定了《出版自由法》，规定了为出版而阅览文书的权利。由于当时北方战争的失败，国王的权威下降，议会权力至上。同时，在议会内部的党派斗争中，代表下层贵族和农民的“便帽党”在选举中取胜，在政治上进行了一系列的改革，其中包括出版公文上的自由。为出版而阅览公文书的权利也随之确立。为区分秘密文书和公开文书，瑞典在多年经验的基础上写出了数百条秘密法，因此其文书公开制度因为其复杂性而几乎没有传到外国。
    情报公开制度成为潮流是在经济大萧条和二次世界大战之后。由于经济危机和大规模战争的影响，西方国家政府普遍的从消极行政转向了对社会和经济生活的积极干预。在此趋势下，政府规模不断扩大，行政权力日益膨胀，国家的权力结构模式也由议会主导演变为行政主导。在这种背景下，以行政公开立法为主导的情报公开制度作为保障公民参政和制约行政权力的制度安排，随民主和民权运动的兴起在各国发展起来。
    美国从1946年制定《联邦行政程序法》起，开始了一系列相关立法。1964年制定了《联邦会议法》，1966年制定了《情报自由法》、《信息自由法》， 1976年制定了《阳光下的政府法》，1996年制定了《电子信息自由法》。从而确立了以行政公开为核心，以保护公民、法人或者其他组织权利为目标的行政程序法典。政府文件的公开和保密，是这一系列立法过程所解决的主要问题。美国早期的管家法授权行政机关长官控制其所主管机关文件的散布，行政文件是否公开，在没有其他法律规定时，由行政长官自由决定。二战后，随着民主的发展，美国于1946年制定了《行政程序法》，该法虽然规定了公众可以得到政府的文件，但同时也规定了广泛的限制，并且该法没有规定救济的手段。1966年，在社会各界的压力之下，美国制定了《情报自由法》。该法规定，政府文件公开是原则，不公开是例外；一切人都具有得到政府文件的同等权利；政府需要对拒绝公开文件的行为负举证责任，法院具有重新审理的权力。《阳光下的政府法》规定，合议制行政机关的会议必须公开。1974年《隐私权法》的制定是对知情权制度另一方面的补充，解决的是情报公开与保护个人隐私之间的矛盾。其主要目的是：承认并保护个人被政府掌握的，关于自己的记录，并保护个人的隐私权；控制联邦行政机关处理个人记录的行为；平衡个人得到最大的隐私权保护与行政机关为了合法地执行职务需要保有有关个人记录之间的利益冲突。 与美国积极倡导情报公开不同的是，英国奉行较强的秘密主义传统，对政府情报的公开不积极。1911年制定的《公务员秘密法》最为典型，该法认为，不管是否属于秘密，公务员职务上所得到的情报均禁止外传。此法虽然在1989年得到部分修改，但对情报公开仍存在不良影响。 德国尚未制定一般的情报公开法。1994年制定《环境情报法》，起因被认为是前欧洲共同体环境指令的压力。由于是德国政府对外调和、妥协的产物，故条文中暧昧之处甚多。特别是，公开义务机关仅被限定为负有环境职责的机关，对所需要公开的信息也做了过多的限制。
    综观各国的相关立法，我们可以发现，一套较为完备的情报公开制度需要以下几个方面的内容
    1.立法目的
    各国的情报公开立法均对立法的目的进行了规定。比如韩国《情报公开法》第一条规定 “以保障国民‘知情权’及确保国民对国政的参与和国政运营的透明性为目的”。日本《情报公开法》第一条规定，“本法的目的是：根据国民主权理念，就行政文书开示的请求权作出规定，依次规定谋求行政机关保有的情报更加公开，使政府的各项活动向国民说明责任得到履行，同时有助于推进在国民正确理解和批评之下的公正、民主的行政。”
     2.对请求权人的规定
     请求权人，是指有权向行政机关或其他实施机关提出情报公开请求的主体，包括自然人和组织。规定请求权人的范围决定了情报向公众开放的程度。情报公开制度的立法之初，由于缺乏对于情报公开制度的宪政基础 知情权的研究，缺乏对于情报公开制度的监督行政目的的探讨，各国多认为政府信息只对有利害关系的人提供，如美国1946年的《联邦行政程序法》规定：文件只对和文件直接有关的人提供，不对一般公众提供。再如原联邦德国各州一开始是将新闻出版界的信息收集权和政府有向新闻出版界提供相关信息的义务写入各州的宪法或者州出版法。对于出版作者，德国各州出版法一致赋予其有向国家请求提供信息的权利，即所谓的“出版作者的资讯请求权”，至于非出版作者的一般人，则未享有如上述范围广泛的资讯请求权利，只能零星的依据少数有关法律、基于特定身份或者证明有特定正当理由，向特定国家行政机关请求提供特定的资讯。
     3.对实施机关的规定
     实施机关是指按照情报公开制度的规定，有义务向社会公众提供相关信息的机关。各国均规定行政机关为实施机关，但对议会、法院、军事机关、国家企业法人等是否为实施机关，规定差别较大。美国《情报自由法》规定，联办行政各部门、军事部门、联邦政府法人及受联邦政府规制约束的法人、联邦政府行政部门的其他机关、所有独立委员会等。瑞典《出版自由法》规定为国家行政机关、国会、教会会议、法院、地方公共团体等。韩国《情报公开法》规定为国家行政机关、国会、大法院、宪法法院、中央选举委员会、地方公共团体以及政府投资机关等。通过对各国立法的分析，我们可以看出，各国关于情报公开制度的立法的发展均以保障公民最大程度的知情权为目的，不断扩大披露信息机关的范围，负有情报公开义务的机关已经从单纯的行政机关扩及到了其他几乎所有与国家公共事务职能有关的机构。
     4.对情报公开制度中除外事项的规定
     比较各国的情报公开制度，无论在基本理念上或者具体规则上存在何种差异，但一个基本的共同点就是对情报公开除外事项的规定。之所以有这种共同性，是因为现实法律世界是一个权利相冲突的世界。就情报公开制度而言，情报的公开可能与国家秘密、商业秘密、个人隐私等等利益发生冲突。如果将这些冲突看作是权利对权利的一种损害的话，那么问题的解决就如如科斯在《社会成本问题》一文中所指出的，在甲行使其权利而给乙造成损害的场合下，“人们一般将该问题视为甲给乙造成损害，因而所要决定的是：如何制止甲？但这是错误的。我们正在分析的问题具有相互性，即避免对乙的损害将会使甲遭受损害，必须决定的真正问题是，是允许甲损害乙，还是允许乙损害甲？关键在于避免较严重的损害。”“知情权的行使虽然是政治生活中很重要的一环，但是公开原则并不是政治生活中唯一原则。在某些情况下，知情权的行使可能会和其他重要的利益相冲突。例如国家安全、行政活动效率以及个人和商业中必不可少的秘密等发生利益冲突。在这些情况下，知情权的行使不符合公共利益。知情权的公共利益必须和不公开的公共利益相平衡。各种利益的平衡是社会生活的重要基础。因此，情报的公开和不公开同时构成情报自由法的主要内容，是同一事物的两个侧面。这两个侧面构成矛盾的对立和统一，在这个矛盾的统一体中，情报公开是主要的矛盾，起主导作用。公开是情报自由法的主要目标，免除公开起制约和平衡作用。”但是在各国除外事项的实践中，可以发现普遍存在行政机关利用除外事项的规定来规避情报公开责任的问题。
     为了解决这样的问题，在除外事项的确定上，各国普遍采用采取明确规定除外事项的类型的立法方法。这种立法方法的好处在于，行政机关可以不公开信息的种类，限于法律“明白”规定免除公布和公开的种类，不属于这些种类的信息，行政机关不能拒绝公开。比如，美国《情报自由法》第2款规定：免除公开的范围限于国防和外交政策、机关内部人员的规则和习惯、其它法律规定保密、贸易秘密和商业或金融信息、机关内部和机关之间的备忘录、人事的医疗的和类似的档案、执行法律的记录和信息、关于金融机构的信息、关于油井的地质的和地球物理的信息。

     对我国相关立法的评析及立法建议
     1.对实施机关的规定
     在我国现行的关于知情权的法律规定中多没有规定知情权的义务主体，使得由谁来满足公众的知情权这一问题在制度上没有得到切实的保障。但是根据我国现行的法律的规定来看，本文认为信息公开的义务主体应该是各个国家机关及国家机关的工作人员以及一些非行政机构的国有单位。具体分析如下：
     （1）单位主体。根据我国现行法律对于国家机关的界定，在知情权制度中充当机关义务主体的有以下单位： a.各级国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关、军队、各级政治协商会议； b.国有垄断公司、事业单位、人民团体。国有垄断公司是指公司财产完全属于国家所有的公司，包括国有独资公司、两个以上的国有企业组成的有限责任公司、股份有限公司以及国家控股的股份有限公司；国有事业单位是指国家投资兴办管理的科研、教育、文化、卫生、体育、新闻、广播、出版等单位；人民团体指的是各民主党派、各级共青团、工会、妇联等群众性组织。
     （2）个人主体。随着民主制度的发展，在现代国家的知情权制度中，普遍确认了公职人员的隐私权适当减损原则。因此，人们有权利，也必须了解公职人员的经历、才能、品德、性格、观点以至于家庭、婚姻、财产状况、待人处事等。因此，知情权的义务主体中的个人应该包括各种公职人员。这里的公职人员包括以下四种： a.国家机关中从事公务的人员。各级国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关、军队、各级政治协商会议的各级机关中从事公务的人员；b.国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员； c.国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员； d.其他依照法律的规定从事公务的人员；这里是指按照法律规定选举或者任命产生的从事某项公共事务管理的人员，如农村村民委员会的组成人员等。
     2.对情报公开适用范围的规定
     我国没有专门的情报公开法律，有关情报公开的法律规定散见在相关的法律法规中。因此，我国并没有一套严格意义上的完整的情报公开制度。“在我国，由于缺少一部统一的政府公开法，公开的标准以及范围目前仍由各地方、各部门自己确定。公开只是单方面的公开，公开的主动权掌握在行政机关手中。公开什么、怎么公开不由群众决定。这就使行政机关可以不受控制地任意决定公开或者不公开。”在没有法律约束的情况下，政府对信息公开可以任意进行选择。因此，政府公开哪些信息，怎样公开信息，基本上取决于政府对自身利益的考虑。政府对信息的公开也很难说得上是对公民基本权利的保护、对政府行为的制约。政府信息有正面信息和负面信息之分，前者如决策失误、效率低下、管理混乱、腐败等等，此类信息一旦公布会影响领导人的政绩、政府的形象，甚至会动摇政府的权威，因此政府是不愿意公开的；后者如政府优良的政绩、领导人关心群众生活的讲话等，此类信息有助于树立政府良好形象，是政府愿意公开的。
     政府在依自己意愿进行选择公开时，对负面信息往往以“保密”、“维护社会稳定”等为名将其控制在政治系统内部，俗语中“报喜不报忧”如实地反映了这种趋利避害的行为模式。因此，公众日常能够看见的多是政府的正面信息。对于负面信息的发布，行政机关基本上享有完全的决定权。以《中华人民共和国保守国家秘密法》的规定为例，《保守国家秘密法》完全偏重于对国家机密的保护，以防范国家机密的外泄为核心，对国家机密的适度开放及开放程序没有明文规定。同时，对于确定何为国家秘密以及确定国家秘密的保密级别并没有一个较为明确的标准，国家机关享有较大的自由裁量权。这样一来，在实践中很容易将国家秘密扩大化，使得在具体实施行政公开的过程中，行政主体往往以国家秘密为由拒绝向公众提供信息。有学者指出，我国保密法所规定的国家秘密的范围，并不比其他国家更为严格。然而在对公共信息进行保密的具体实践当中，我国的保密范围却要广泛的多。这个问题存在的根源在于下位法修改上位法，行政规章修改国家立法的问题。在实践当中，大量的行政规章和一些甚至不是规章的一般规范性文件任意扩大国家秘密的范围，将一些本不是国家秘密的事项归为国家秘密。因此，我国有必要完善情报公开制度中对“除外事项”的规定，通过法律明确其范围。
     （编辑：肖曜）