丁爱萍

7月1日，《行政许可法》正式实施。《行政许可法》第一次明确了在中国设定行政许可的权限划分，彰显了依法行政的法治主题和构建服务型政府的全新理念。

双刃剑弊病丛生

何谓行政许可？法律第二条规定：“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”

行政许可是一项重要的行政权力，涉及政府与市场的关系、行政权力与相对人权利的界定和行政权力运作等许多问题。建国后，我国行政管理“替民作主”的模式，造就了独特的计划经济体制，在特定历史条件下发挥过重要的作用，但在20世纪80年代改革开放后，行政审批制度这把双刃剑已是弊病丛生：

适用范围泛滥。据统计，中央政府的规范性文件涉及的许可、审批项目近850项，地方省、市级规范性文件涉及的项目一般都有1500项左右。

审批高门槛难以逾越。行政机关职能交叉重叠，同一事物多个机关都有管辖权，许可条件和标准千差万别，程序不健全又复杂，为审批者滥用权力创造了条件。

收费牟利滋生腐败。据专家研究，行政许可的权力价值相当于该权力有关的年收入的15%至20%。

重审批轻监管不服务。一些地方，行政许可的设定和实施早已演变为一场“权力圈地运动”，而管理所“圈”之地，常不尽如人意。

变革中步入法治之路

过多过滥的行政许可引起了人民群众的强烈不满。“行政审批的随意设置，实质是将国家权力部门化，部门权力个人化”成为多数人的看法。

党中央、国务院对行政审批制度改革作出了一系列重大部署。2001年9月，国务院决定成立行政审批制度改革工作领导小组。10月，国务院召开会议，对行政审批制度改革作出全面部署。此后一年多时间，国务院先后两次宣布共取消和调整1277项审批项目，引起海内外舆论的广泛关注。与此同时，全国31个省、自治区、直辖市的行政审批改革也紧锣密鼓进行。

从中央到地方都在进行这场大规模的行政审批制度改革。但是改革的成果如果不尽快用法律的形式确定下来，很快就可能付诸东流。

“要使这项改革深入下去，必须从法律制度上予以规范。”全国人大常委会法工委在1996年即着手立法的调研、起草工作，并形成了《行政许可法》征求意见稿。九届全国人大常委会将《行政许可法》列入立法规划。国务院法制办公室以征求意见稿为基础，通过调研论证，形成了《行政许可法》草案。2002年6月19日,国务院第60次常务会议讨论通过该草案；2002年8月，九届全国人大常委会第二十九次会议开始对草案进行初步审议。4个月后，九届全国人大常委会第三十一次会议对草案进行了第二次审议。在审议中，许多委员强调，行政许可必须确立“效率与便民原则”，要集中行政审批权，统一受理，统一送达行政许可决定等。

政府服务理念呼之欲出

翻开《行政许可法》，“便民”是贯穿法律的一条主线。法律第6条规定：“实施行政许可，应当遵循便民的原则，提高办事效率，提供优质服务。”

设定行政许可事项得到限制。法治政府必然是“有限政府”。《行政许可法》规定，今后只有6类事项可以通过设定行政许可的方式进行管理。

行政许可的设定权受到限制。法治政府要求维护国家法制的统一和市场经济的统一。《行政许可法》规定，只有法律、行政法规可以设定行政许可，地方性法规和省级人民政府规章可以依据特定条件设定行政许可。这些规定有利于从源头上改变行政许可过多过滥的现状。

实施程序得到规范。法治政府还必然是“透明政府”和“服务政府”。《行政许可法》规定，只有行政机关或经过法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以实施行政许可，在实施许可的过程中应当遵循公开、公平、公正的原则，要减少不必要的环节，可以根据情况实行一个“窗口”对外，或一个部门统一受理行政许可申请的制度。

法治政府又是“信用政府”。《行政许可法》规定，行政机关不得擅自改变已生效的行政许可，如果因法定条件和客观情况发生重大变化，为了公共利益需要依法变更或撤回生效行政许可给相对人造成财产损失的，行政机关应当依法予以补偿。《行政许可法》的实施，反映了行政管理理念上与时俱进的变化和突破，真正体现了人民政府权为民所用，情为民所系，利为民所谋。