湖北日报记者任浩 实习生陈静 戴婷

从“全能政府”到“有限政府”，从“人治”到“法治”，随着行政许可法的实施，政府的角色和行政思维、行政方式正悄然改变。有专家将这种改变称为“治道之变”，即政府功能的转变。

7月1日，省高级人民法院副院长吕忠梅在向省政府党组成员作专题讲座时讲了几个颇具代表意义的案例，对“治道之变”作了最通俗的诠释。

“分苹果”与“重程序”

姐妹俩分一个大苹果，采取什么方法分？一个办法是让大人切一刀，两人各拿一半，但大人不一定切得很公正，难免有“偏心”之嫌；另一个方法是如三字经上说的“融四岁，能让梨”，从道德角度讲这是好的，但从法律角度讲还是牺牲了一方利益。倘若引入程序规则，问题就会迎刃而解：姐妹俩谁切都行，但操刀的人要后拿自己的那一半。这个程序规则使得切苹果的人必须把苹果切得公正，否则自己吃亏。

这就是程序的价值。这个案例提醒人们，办事欲达目的，方法必须正确，程序必须公正。

但在大量的行政实践中，许多政府工作人员对程序的作用认识不深，往往认为办事办对了就行了，不需要遵守什么严格的程序。这就是重实体、轻程序的思想。

有一位法学家说，迄今为止法治的历史，主要是程序的历史。行政许可法总共83条，其中规定办理程序的条文有40多条，超过了总条款的一半。这说明程序规定在行政许可法中具有十分重要的地位。

行政许可法规定，拟设定行政许可的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关说明设定该行政许可的必要性、对经济和社会可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。

吕忠梅认为，一个行政行为只有实体规定，没有程序规范和约束，这个权力是运作不好的。如过去有的审批机关故意不公开审批标准，使申请人无所适从，当事人往往采取送礼等手段换取批准，成为滋生腐败的温床。现在，行政许可程序中规定行政机关必须公开审批条件，符合条件就应当批准，这无疑会对腐败行为起到抑制作用。

让人民参与行政权力的设定和运作，老百姓说话的机会多了，分量重了，政府的民主行政将进入程序民主的新阶段。

“馒头办”与“原则不收费”

某市在市、区两级分别成立馒头生产管理办公室，两级“馒头办”为争夺办证权、处罚权，均拒不承认对方所发的生产许可证，甚至出现一家馒头厂非法生产，市、区两级“馒头办”同时到场处罚的怪现象。

这件事情看似极端，却是行政审批制度弊端的真实写照。

一些行政机关明明是履行正常的管理职能，却要乱收费；一些行政机关则利用手中的权力进行“搭车收费”；一些行政机关越权设定收费项目；借实施行政许可、监督检查之名，要求申请人购买商品以及接受某种指定的服务……长期以来，行政机关乱收费行为引起群众强烈反感。

有利争着管，没利无人管。吕忠梅认为，行政许可过滥，经济利益的驱使是一大主因。为从根本上解决这些问题，行政许可法确立了审批“原则不收费”制度，如行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查，不得收取任何费用；行政机关提供行政许可申请书格式文本不得收费等。

而可以收费的则必须有法律、行政法规的明确规定，收取的费用也必须全部上缴国库。

没有私利可图，类似“馒头办”这样的怪现象还会再发生吗？减少收费，行政与利益脱钩，公正行政才能真正实现。

“法律打架”与“一站式服务”

这是发生在我省潜江的一件真实案例。某农户欲在公路旁盖楼房，到规划部门报批，得到的答复是：马路中线25米以外可以盖房。于是楼房盖起来了。但交通部门却说该房是违章建筑，必须拆除，理由是公路法规定马路边线25米以外方可盖房。农户告到法院，法院也为难：规划部门执行城市规划法，没错；交通部门执行公路法，也没错；农户的损失谁赔？

问题出在“法律打架”，政出多门，多头管理。

由此事引伸开去，我们看到，许可机关权限交叉、互相矛盾，多个部门就同一事项实施各自许可的现象并不少见。如许可种类过多造成许可机关林立，降低了行政效率，给申请人增加了不便；过多过滥的审批项目，复杂漫长的许可程序，结果是老百姓办事有盖不完的章，跑不完的路等。

为此，行政许可法创设了若干便民服务制度，如相对集中许可权、“一个窗口对外”、“一站式服务”等制度，将行政许可的最长时限规定为30天和60天。

“这些制度将简化行政许可程序，提高行政效率，方便老百姓申请和获得行政许可”，专家认为，以往行政机关为了行政管理的方便让公民和企业、社会组织疲于奔命，便民服务往往停留在口头上。行政许可法作出的上述规定，将使各级政府的服务行政进入制度化、法制化的新阶段。

“出尔反尔”与“信赖保护原则”

某地一家网吧已获准开业，房子装修了，设备买齐了，人员到位了，管理部门却一纸命令：整顿网吧，未开业一律不允许开业。看着资金白白打了水漂，老板叫苦不迭。这是典型的审批“出尔反尔”。

郑重的承诺瞬间可以改变，严肃的法律可以化为笑谈，政府招商引资时随意承诺，过后背信弃义……其结果不仅降低了政府的公信力，而且影响了政府的权威和形象。这是比经济损失更可怕的信誉损失。

为此，行政许可法规定了“信赖保护”原则，即行政机关作出许可后，不得擅自改变已经依法生效的行政许可，即使是因为政策变化、工作失误或经验不足等原因。如果由于公共利益的原因确需改变，要尽可能提前告知老百姓，并对老百姓由此受到的财产损失给予补偿。“行政许可行为缺乏稳定性和可预期性是当今行政管理实践中最突出的问题，设定‘信赖保护’原则就是为了防止‘出尔反尔’”，吕忠梅认为，解决政府的守信问题是摆在行政许可法面前的首要任务。

从重实体、轻程序到实体程序并重，从“许可就是收费”到“原则不收费”，从多头管理到“一站式服务”，从“出尔反尔”到“信赖保护”，行政许可法规范下的现代政府行政，将沿着这样的轨迹完成“治道之变”。