刘安群

【编者按】曾有专家说，在我国五级人大中，乡镇人大权力最薄弱———受政府及乡镇长掣肘；角色最尴尬———13项职权靠年度一次且仅一二天会期的人代会运作；权威最虚弱———很难令其执行机关和群众认同；体制最需要动手术———制度设计和实际操作严重滞后基层法治诉求。随着乡镇综合配套改革的实施，我省各地在确保人民群众的参与权，维护基层政权的稳定方面做了不少尝试。本文作者作为地方人大工作者，谈了他的一些切身感受，值得我们思考。

按照省委、省政府的部署和要求，目前，全省各县、市的乡镇综合配套改革正在稳步有序地向前推进。

随着乡镇综合配套改革的不断完善，乡镇行政职能发生了较大变化，这既给乡镇人大工作的开展提供了良好环境，也给乡镇人大职能发挥带来了一些不容忽视的问题。本文结合宪法和《中华人民共和国地方人民代表大会和地方人民政府组织法》对乡镇人大依法履行职权的相关规定作些思考。

完善有关法律法规

宪法第96条规定：“地方各级人民代表大会是地方国家权力机关”。但是，《地方组织法》第15条的规定就比较模糊，其规定为：“乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议的时候，选举主席团。”而且在整部法律中，对乡镇人大主席团的职权，大多规定在会议期间行使，而闭会期间的职权仅在该法第14条中作了比较原则的规定，容易带来“代表代表，散会就了”的尴尬。同时，立法的不尽完善和规定比较模糊，导致乡镇人大主席团的地位不够明确，人大工作难以开展。笔者建议，国家应立法明确乡镇人大主席团（或乡镇人大常委会）为乡镇人大的常设机构，从组织机构、人员配备上保障人大工作的开展，并规范乡镇人大主席团对乡镇人民政府及其职能部门行使法律监督和工作监督的职能。

监督权如何依法行使

宪法第99条规定：“地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行；依照法律规定的权限，通过和发布决议，审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划。”《地方组织法》第9条也赋予了乡镇人民代表大会相应的监督职权。

在乡镇综合配套改革后的领导体制中，乡镇人大监督工作虚化的问题依旧存在，监督职权难以行使到位。目前，乡镇党委书记兼任乡镇长，全面负责政府工作，兼任人大主席的党委副书记有的也分管了部分经济工作，或直接从事政府的行政工作，导致“自己监督自己”，即使不分管经济工作，也存在“人大监督政府就是监督党委”或“党委副书记监督党委书记”之嫌。这种“自己监督自己”或“下级监督上级”的现实体制，使人大监督工作陷入“进退两难”的窘境。其次，监督范围缩小。乡镇综合配套改革后，乡镇政府行为大大缩减，乡镇原来的“七站八所”要么收归上级部门垂直管理，要么撤并。乡镇人大能监督的范围除乡镇人民政府外再没有多少对象，需由人大决定或监督的事项并不多，人大议政的内容只是象征性地“履行法定程序”。

如何让乡镇人大负责人相对超脱地从事人大工作，当好“裁判”和“监督员”，值得我们在实践中去探索。

重新定义委托执法

乡镇综合配套改革前，原来的“七站八所”，有的根据法律法规的直接授权或县直各执法主体的委托授权，承担着执法的职能。乡镇综合配套改革后，乡镇“七站八所”要么收归县直部门垂直管理，要么撤并，这就涉及到委托执法主体的变更、执法主体资格的重新审定、执法权属的明确、上收、界定等相关问题。

一是对已经撤销的站所，要尽快收回已委托的执法权限。可在乡镇人民政府或法律服务所中聘请法律信息员，及时为县直各执法主体提供执法方面的信息，确保违法行为能够尽快受到查处。二是对已经合并的站所，要收回已委托的执法权限，并根据合并后的职能，与县直相关部门做好协调和衔接工作，视具体情况，可重新委托相关执法事项，但要加强经常性地监督检查工作，对违法执法的行为及时纠正和查处。三是对已转制且仍具有管理社会公共事务职能的站所中素质高、整体能力比较强的原执法人员，在经过严格培训和考核后，具备执法条件的，授权委托其执法，否则，应收回委托的执法权限。从制度上防止不作为

《地方组织法》第14条第3款规定：“乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席在本级人民代表大会闭会期间负责联系本级人民代表大会代表，组织代表开展活动，并反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见。”。

乡镇综合配套改革后，乡镇领导职数减少，交叉任职多，乡镇人大主席分管多项工作，而且这些工作都有硬性指标考核，并与经济利益挂钩，无形中迫使人大主席把主要精力投入到分管工作中，而投入到人大工作的精力严重不足，有时甚至根本无暇顾及，由此造成履行人大工作职责不到位或不作为。

笔者建议，县、乡党委要把乡镇人大工作纳入总体工作布局，定期召开人大工作会议，研究解决乡镇人大工作出现的新情况、新问题。要制定乡镇人大工作目标考核责任制，做到有任务、有指标、有考核、有奖罚，改变干好干坏一个样的现状，从制度上防止乡镇人大不作为或作为不到位的问题。