公司与承包商内部生隙　特许经营凸显政府监管乏力

  记者　刘春燕　文/图

      核心提示

　　2002年12月，黄冈市公汽公司资不抵债，宣布破产，黄冈市政府以“授予特许经营权”形式，将该公司出售给江苏商人周幸华，协定周享有该市公交经营权25年，并承担原公汽公司的职工安置和债务问题。
　　然而几年后，公司许多早期的外地承包商开始转让线路经营权，一些黄冈本地人也投入部分资金，成了这些公交线路的二手承包商。问题由此而来，但并未得到有效解决。10月31日至11月2日，黄冈市中心城区110辆公交集体停运。
　　承包商、公交公司都称停运对他们都构成了损失，是他们也不愿看到的。
　　“政府在这个事情上只能协调，不可能干预公交公司内部矛盾，更不可能强制承包商出车。”11月3日，黄冈市政府副秘书长程柏松反复向记者强调。

　　11月3日上午7时刚过，黄冈市(中心城区又称“黄州”)内，34岁的市民林先生左手拎着皮包，快步走出小区去赶车上班。当他还没走到小区附近的八一路公交站时，一辆公交车开了过来，他不由得长舒一口气：“终于不用再打的去上班了！”
　　当天，黄州城内数以十万计的市民露出了同样的笑容。持续3天的“黄州全城无公交”终于结束——110辆公交车恢复运营，40万黄州市民出门可以再乘坐公交车了。
　　“一个中等城市承担40万市民营运任务的公共交通，居然停运3天，这简直难以想象，它暴露了公共交通市场化后带来的问题，这是一个活生生的教训。”11月2日，湖北省建设厅城市建设处一名负责人如此评价。

      全城三天无公交

　　“天天出门就靠坐1块钱的公交车，怎么能说不来就不来了？”整整三天，黄州城内充斥着这样的不满。
　　这三天的上下班高峰期，市民对出租车的争抢达到高潮，街头比比皆是的场景是：多则几十人，少则五六人，同时抢乘一辆出租车，很多人为此争得脸红脖子粗。
　　焦急，埋怨，甚至愤慨，在越来越沉闷的空气中，黄州城内出行市民的表情写在脸上。

　　“没有办法，不知道什么时候才能恢复通车，只有等、等、等！”
　　11月3日下午1时40分，黄冈师院46岁的教师吴建国坐在开往新校区的6路公交车上，谈及刚刚过去的三天，他说脑子里“晃”得最多的一句话是“什么时候才能把车等来”。
　　10月31日，是黄州全城公交停运的第一天。
　　当日上午7时40分许，体育路金桥商场站，黄冈师院计算机系大一学生张潇和陈伟强已等了30分钟，和他俩一起的还有70多名同学，他们都要赶到位于开发区的新校区去做上机实验。“6路公交平时5分钟一辆，今天到底是怎么了？！”大家又急又气，几个性急的女生干脆打的走了。
　　“打的走！”8点钟就要上课了，张潇看看手表，当即拦了辆出租车，和陈伟强等3名同学一起上了车。“这一趟就是12块钱，比1块钱一个人的公交车可贵多了。”不过为了赶课，没有人考虑这些了。一时间，一二十辆出租车载走了这些大学生。
　　与此同时，家住黄州开发区的杨女士也经历着同样的焦灼与烦躁。按惯例，她请的保姆每天上午7点半准时到她家，但这天一直不见踪影。她以为保姆睡过头了，生气地打电话过去，才知道没有公交车。
　　“天天出门就靠乘坐1块钱的公交车，怎么能说不来就不来了呢？”整整一天，这样的声音几乎充斥着整个黄州城。
　　公交车不来，出租车就成了几十万黄州市民争抢的“大众交通工具”。当天下班高峰期，这个城市对出租车的争抢达到了高潮，街头比比皆是的场景是：多则几十人，少则五六人，同时抢一辆出租车，很多人为此争得脸红脖子粗。
　　“不抢就没车坐，即使贵了许多，但总要回家呀！”这一天，仅上下班来回路费，家住该市胜利街的楚先生就花了30元，“快赶上一天的工资了。”他向记者苦笑着。
　　公交车停开第一天，就在40万黄州市民的不满与期待中过去了，他们盼望着第二天能够出现转机。
　　但11月1日——公交停运的第二天，人们并没有看到转机。当天，满怀希望的市民等来的依旧是失望，整个城市没有一辆公交车驶上街头。
　　“我们的生活还要多久才能恢复正常？”做销售生意的隋先生向媒体求助，才知道像他这样愤怒不已的市民还有很多。
　　焦急，埋怨，甚至愤慨，在越来越沉闷的空气中，黄州城又度过了没有公交车的一天。
　　11月2日，公交停运第三天，一些市民在观望的同时，开始考虑该用什么办法代替公交车。
　　“街上的自行车起码多了一倍，提前起床走着去上班上学的也不少。”胜利街十字路口一位姓宋的交警说，好久没见过路上有这么多自行车了。
　　更多的学生和上班族，为了每天往返于老城区与新城区，干脆三五个结伴“拼车”。“虽然还是比坐公交贵些，找路线相同的人也要耽误一些时间，但总比一个人乘坐节约多了。”在新城开发区某饮料公司上班的崔小姐一脸无奈。
　　黄冈城区110辆公交车的消失了，也带来了出租车行业的一时火爆。据不完全统计，在黄州公交停运的三天里，全城400余台出租车每车每天增加收入近百元，尤其在第一天，市民完全不知情的情况下，绝大多数出租车成了人见人抢的香饽饽，出租车司机一上午就能挣到平日一天的收入。

      市场化下的线路经营权之争

　　2002年12月，黄冈市公汽公司资不抵债，宣布破产，黄冈市政府以“授予特许经营权”的形式，将该公司出售给江苏商人周幸华，协定周享有该市公交经营权25年，并承担原公汽公司的职工安置和债务问题。当年，黄冈华兴公交公司成立。
　　该公司的运营模式为，110辆公交车承包给110个人，运营车辆所有权归公司，线路经营权归承包商。然而运营几年后，公司许多早期的外地承包商开始转让线路经营权，一些黄冈本地人投入部分资金后，成了这些公交线路的二手承包商。问题由此而来。

　　隐藏在黄州全城“三天无公交”事件背后的，是该市公交公司内部的一场利益冲突。11月3日下午，记者走进黄冈华兴公交公司(即黄州城110辆公交车的归属单位)大院，还未进入办公楼，就听到二楼会议室传出嘈杂的谈判声。
　　据了解，华兴公交公司是一家民营企业。2002年12月，黄冈市公汽公司资不抵债，宣布破产，黄冈市政府以“授予特许经营权”的形式，将该公司出售给江苏商人周幸华，协定周享有该市公交经营权25年，并承担原公汽公司的职工安置和债务问题。当年，黄冈华兴公交公司成立。
　　该公司的运营模式为，110辆公交车承包给110个人，运营车辆所有权归公司，线路经营权归承包商。然而运营几年后，公司许多早期的外地承包商开始转让线路经营权，一些黄冈本地人投入部分资金后，成了这些公交线路的二手承包商。
　　“我们实在是被逼急了才停运的！”谈判散场后，五六个承包商围着记者“诉苦”。
　　承包商反映，他们去年接手承包的时候，以为付出18万就拥有了车辆的所有权，直到今年元月公司开会，才被告之仅仅购买了线路经营权。
　　“当时是跟一手承包商地下交易的，不过也经过了公司的默认。”一承包商告诉记者，公司只是在以前跟一手承包商签的合同上修改了乙方姓名，而他们至今没有拿到任何一份来自公司和一手承包商的合同或收款凭据。
　　李某是承包商推选的谈判代表。他告诉记者，没有车辆所有权和合同收据，他们都可以不计较，但现在公司对他们多收管理费、停车费，财政收支也不透明，“让我们无法忍受”。从今年四、五月份到现在，双方协商数次都没有结果，他们“只好选择这样的方式争取利益”。
　　10月30日晚，也就是黄冈公交停运前夜，华兴公交公司大院的铁门被几名承包商锁住，直到附近的胜利街派出所出动两名警察，才强行将门打开。
　　“满院子都是人，几十个承包商要求见公司老总，说老总不在他们就不出车。”当时在现场维持秩序的胜利街派出所所长陈强告诉记者。
　　但当晚，矛盾没有得到解决。
　　31日下午，华兴公交公司总经理周幸华现身公司与承包商双方协调会。同时出现在协调会上的，还有该市建设委员会相关负责人和胜利街派出所所长陈强。令人遗憾的是，协调会未能达成共识。11月1日、2日，全城公交继续停运。
　　2日下午，黄冈市政府开始介入。由市政府牵头，该市建委、公安局、客运办等单位负责人组成的协调专班赶往华兴公交公司，与所有线路承包商展开对话会。黄冈市政府副秘书长程柏松到场，要求公司满足承包者所有合理合法的建议，会后要保证公汽恢复运营。
　　经过协商，华兴公交公司满足了线路承包商的部分要求。
　　11月3日清晨5时，第一辆公交车驶出华兴公交公司大门，黄冈全城公交停运到此结束。
　　“承包商和公交公司的内部矛盾，却殃及全城市民的正常生活，怎么能让掌握公共资源的人这么随便？”不少市民议论纷纷。

      特许经营凸显政府监管乏力

　　2002年12月底，黄冈市政府授权城建委与江苏商人周幸华签订 “黄冈市公交公司特许经营合同”。据知情人士透露，合同中对私人经营公交市场的要求，只有“保证服务质量”，而无“保证正常运营”之类的条款。
　　“政府在这个事情上只能协调，不可能干预公交公司内部的矛盾，更不可能采取措施强制承包商出车。”11月3日，黄冈市政府办公楼上，副秘书长程柏松反复向记者强调。他用手指着一份2002年12月27日由国家建设部下达的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，颇为平静地说：“黄冈市政府将原来的国营公汽公司出售给私人经营，是完全合法的，符合国家公用事业市场化改革的大方向。”
　　25年公交“特许经营权”的转移和旁落，无疑使黄冈市政府失去了对城市公交的完全监控权。

　　“政府在这个事情上只能协调，不可能干预公交公司内部的矛盾，更不可能采取措施强制承包商出车。”11月3日，黄冈市政府办公楼上，副秘书长程柏松反复跟记者强调。
　　2日，程柏松刚刚从黄冈市城建委主任的职位上调任现职，“所以我对这个事情比较清楚，协调组织工作就由我来出面做了。”
　　他向记者出示了一份2002年12月27日，由国家建设部下达的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，上面明确规定：鼓励社会资金、外资及各种所有制企业参与城市供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理、公共交通等经营性市政公用设施建设和运营。
　　“就是说黄冈市政府将原来的国营公汽公司出售给私人经营，是完全合法的，符合国家公用事业市场化改革的大方向。”程柏松用手指着文件上的条文，平静地告诉记者。
　　公交民营化，是否意味着政府丧失了对公交行业的约束力？
　　“这个问题不能简单看待。”程柏松点燃一支香烟，慢慢地抽了两口。“公交公司现在是个独立的责任主体，公司有什么问题就解决什么问题。说穿了，政府的职能就是监管和调控，包括公交的线路、站点、班次、安全、价格、服务态度等等，出了问题来协调解决。”程柏松称。
　　2002年12月底，黄冈市政府授权城建委与江苏商人周幸华签订了“黄冈市公交公司特许经营合同”。据知情人士透露，合同中对私人经营公交市场的要求，只有“保证服务质量”，而无“保证正常运营”等类似的条款。签署协议的双方均向记者表示，当时的确考虑过这点，但认为“写不进合同”，就没有明确说明。
　　在黄冈街头，记者随意与几名过路市民聊起公交车停开事件，他们认为：公交车卖给私人经营，政府负担减轻了，但出了问题受苦的还是老百姓。
　　出租车司机黄先生认为，城市公交是一种公共资源，带有公益服务性质，以前国营的时候，即使再亏损、内部矛盾再大，也不至于出现全城公交停开的情况。“这样的恶果，最终都是要市民来尝，谁能没有意见？”
　　作为矛盾的实质性双方，公交公司及其承包商均承认，不是没有考虑过公众利益，只是“个人利益更为重要”。承包商代表李某告诉记者，他们其实也不想停开，也知道市民多么需要公交，“但市民利益维护了，我们的利益就没人维护。”他还说，停运三天，每台车都有六七百元的损失。
　　华兴公交公司一徐姓负责人则表示，出现这样的事情公司也不愿意看到，公司一直都在努力协调。但承包商的要求很多，有些不尽合理，没有几天的协调是不可能达成一致的，“根本原因就在于他们（承包商）不理解公交运营的公益性质，也不把市民利益放在心上。”
　　对于政府最终的出面解决，承包商认为是他们的行为得到了重视，“如果政府早一天出面，我们就会早一天出车，政府不给公司压力，公司怎么会满足我们的要求呢？”
　　耐人寻味的是，华兴公司总经理周幸华也对记者表示，政府一出面，这个事情解决起来容易多了。

□对话

企业内部矛盾，政府不可能强制介入

——访省建设厅城建处副处长侯继光

　　湖北省建设厅获悉黄冈市全城“三天无公交”事件后，深感震惊。11月3日，该厅城市建设处副处长侯继光率队前往黄冈调查此事。6日下午，侯继光在省建设厅办公室接受了《长江商报》专访。

　　政府只能监管，不能强制

　　长江商报：授予私人公交行业的特许经营权后，政府应该在其中扮演什么角色？
　　侯继光：市政公用事业改制后，政府由以前监管企业转变为监管市场，不再对企业的经营管理进行过多干预，只是监管其服务质量、价格、运营秩序等。

　　长江商报：那么出现类似公交停运的情况后，政府应该履行什么职能？
　　侯继光：全力协调，维护公共秩序，这是政府的基本职责。

　　长江商报：这就是说，政府无法采取任何强制措施来保证公交行业的正常运营？
　　侯继光：政府不可能有强制，这是公交企业的内部矛盾，需要他们内部去解决。但是有一点，建设部相关文件规定，公用事业在企业自身由于种种原因无法运营的情况下，政府可以采取“临时接管”的手段，也就是调用一些资金、车辆来强制恢复交通。

　　长江商报：但据了解，黄冈并没有采取这样的措施。
　　侯继光：没必要，第三天协调后就已经恢复正常运营了，而且黄州全城有400多辆出租车，足以满足市场的需要。

　　市场化进程中有问题很正常

　　长江商报：黄州公交停运事件能否算是市政公用事业市场化改革进程中凸显的问题或者弊端？
　　侯继光：公共交通市场化作为国家对市政公用事业改革的一个主要方向，也会是今后继续改革的方向。很多城市改革后，相对原来国营公交的情况，其社会效益、经济效益都非常可观。至于改革过程中存在一些困难、问题，也是很正常的，毕竟还是个新生事物。只不过因为市政公用事业改革后存在的问题，直接影响到人民群众的切身利益，容易产生较大程度的反响，这点也能够理解。我相信，随着市场的进一步成熟和发展，这类问题会逐渐解决。

　　长江商报：在公用事业市场化改革的进程当中，您认为应该如何保证公用事业正常运行，而不至于破坏正常的社会秩序，尽量避免类似黄冈公交停运这类事件的发生？
　　侯继光：一方面政府要加强监管力度，在不干预经营的前提下，及早了解企业内部的管理状况；另一方面，企业也要积极加强内部管理，维护客运秩序，确保运营的有序进行。

　　公交市场化要“稳步推进”

　　长江商报：现在全省除了黄冈，还有哪些地市进行了公交行业市场化的改革？
　　侯继光：还有十堰市。

　　长江商报：那也就是说，现在全省实行公交市场化的地市只是很少一部分，对于这点您怎么看？
　　侯继光：2002年12月，建设部《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》中写的很明确，市政公用行业市场化进程要“积极稳妥推进”，要兼顾政府、企业、社会各方面关系，不是每个城市都适合的，实施公交市场化还需要进行充分的调查和论证。

□链接

　　2002年12月27日，国家建设部发布《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》规定，开放市政公用行业市场：(一)鼓励社会资金、外国资本采取独资、合资、合作等多种形式，参与市政公用设施的建设，形成多元化的投资结构。对供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理等经营性市政公用设施的建设，应公开向社会招标选择投资主体；(二)允许跨地区、跨行业参与市政公用企业经营。采取公开向社会招标的形式选择供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等市政公用企业的经营单位，由政府授权特许经营。
　　建立市政公用行业特许经营制度：在市政公用行业中，由政府授予企业在一定时间和范围对某项市政公用产品或服务进行经营的权利，即特许经营权。政府通过合同协议或其他方式明确政府与获得特许权的企业之间的权利和义务。
　　转变政府管理方式：城市人民政府负责本行政区域内特许经营权的授予工作。各城市市政公用行业主管部门由当地政府授权代表城市政府负责特许经营的具体管理工作，并行使授权方相关权利，承担授权方相关责任。
　　市政公用行业主管部门要进一步转变管理方式，从直接管理转变为宏观管理，从管行业转变为管市场，从对企业负责转变为对公众负责、对社会负责。
　　市政公用行业主管部门的主要职责是认真贯彻国家有关法律法规，制定行业发展政策、规划和建设计划；制定市政公用行业的市场规则，创造公开、公平的市场竞争环境；加强市场监管，规范市场行为；对进入市政公用行业的企业资格和市场行为、产品和服务质量、企业履行合同的情况进行监督；对市场行为不规范、产品和服务质量不达标和违反特许经营合同规定的企业进行处罚。