省人大立法引领改革发展观察：立法先行 能动立法

    湖北日报讯 记者 李保林 通讯员 王艺园 实习生 王畅

    8月底，省人大常委会就《构建促进中部地区崛起重要战略支点条例》、《优化经济发展环境条例》，展开密集的立法调研。

    地方立法是先实践再规范，还是“立法先行”，加以引领和推动？省人大常委会更新立法观念，以地方立法引领改革发展。

    立法选项紧扣导向性

    立法选项的确定，直接关系到立法的针对性和实效性。

    省人大在确定立法选项时，坚持事关经济社会全局的优先、保障和改善民生的优先、创新社会管理的优先，发挥地方立法在改革发展中的引领作用。

    2007年底，武汉城市圈获批全国“资源节约型和环境友好型社会”建设综合配套改革试验区。省人大常委会及时制定了《武汉城市圈资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验促进条例》，为武汉城市圈的改革发展进一步明确了方向。

    此后，省人大常委会针对农村贫困人口占总人口的10％，加快贫困地区发展，是统筹城乡发展的重大课题的实际，制定了《农村扶贫条例》；针对部分企业特别是非公有制企业的工会职能缺位、劳动关系趋紧等新情况，制定了《企业工会条例》；针对科教大省，科技创新与经济社会发展结合不够紧密、富集的科教资源未能充分转化为现实生产力的实际，制定了《科技进步条例》。

    今年5月，省人大常委会又审议通过了《湖泊保护条例》，以确保“千湖之省”碧水长流。目前，正在就《构建促进中部地区崛起重要战略支点条例》、《优化经济发展环境条例》等开展立法调研，将提请9月下旬召开的人大常委会会议审议。

    法规条文注重引领性

    发挥地方立法的引领作用，就是要把立法决策与改革发展决策相结合，通过立法的制度设计和创新，破解制约改革发展的突出问题。

    武汉城市圈综合配套改革试验区获批伊始，各方面还存在一些思想顾虑，担心在湖北这样一个“发展不够”的省份搞“两型社会”建设，会增加发展成本，延缓发展进程。对此，省人大常委会在制定促进条例时，制度设计上突显了“两型社会”建设的基本精神：一是规定了产业可持续发展的激励约束、退出补偿制度，以及建立健全促进节能减排、资源节约的市场机制；二是从资源能源的综合利用、生态环境保护等重点领域作了较为具体的规定。

    引领与规范并重

    规范和引领是立法的两大基本功能，二者不可偏废。

    省人大常委会副主任刘友凡认为，当前，改革发展进入关键时期和攻坚阶段，需要更加注重顶层设计，更多地从制度设计上去主动谋划，用制度创新引领改革、支撑改革、促进改革；同时，进入法律体系形成后阶段，也需要我们及时总结立法经验，调整立法思路，从“被动立法”向“自觉立法”转变，通过能动的制度构建，为社会主体提供明确的行为预期，积极引导社会关系发展，推动经济社会全面进步。

    刘友凡说，地方立法的引领作用，主要体现在三个方面。“定向”，通过立法明确改革发展的总体方向，使之不动摇、不懈怠、不折腾；“定心”，通过制度设计，给出改革发展的实现途径，以此统一思想认识，坚定信心；“定力”，通过立法协调、平衡改革发展中各方面的利益关系，破解体制机制障碍，促进各方形成合力。

    省人大常委会副秘书长、法规工作室主任王亚平认为，“立法先行”还需要正确把握“超前立法”的“度”，妥善处理法律规范的前瞻性与现实性、倡导性与规范性、原则性与可操作性的关系。