41 大悟县财政局

　　大悟县农业综合开发的实践与思考

　　大悟县位于鄂东北，地处大别山西端南麓，跨长江、淮河两大流域，是全国著名的革命老区、国家新一轮扶贫开发工作重点县、全国"整村推进、连片开发"扶贫工作试点县、全省脱贫奔小康试点县和大别山革命老区经济社会发展试验区。自2005 年5月被列入国家农业综合开发县以来，该县坚持"四个结合"，突出特色，抓住重点，周密规划，科学实施，做好农业综合开发文章，使农发项目真正成为民心工程、德政工程和示范工程。
　　一、大悟县农业综合开发的主要作法及启示
　　（一）主要做法
　　1、坚持把农业综合开发与改善农业基本条件相结合，提高农业抗灾避灾能力。一是实施土地治理，搞好规划、统筹安排、连片推进，加快中低产田改造，鼓励农民开展土壤改良，推广测土配方施肥和保护性耕作，提高耕地质量，大幅度提高高产稳产农田比重，做到引、蓄、灌、排、护相结合，除涝防渍、抗洪解旱，改中低产田为高产、稳产田，使昔日的"水袋子"、"旱包子"变成了米粮仓。二是坚持以小流域开发和治理为单元，综合应用水利措施、农业措施、林业措施和科技推广措施，实行综合治理；一方面坚持集中连片建设，治一片、成一片、见效一片；另一方面坚持以科技为先导，以市场为导向，以调整产业结构为手段，充分利用各类资源和措施，搞好水利基础设施建设，加强水库下游流域治理，集中建成一批中型水利骨干工程，加快中型灌区、排灌泵站配套改造、水源工程建设。三是创新投资机制，采取以奖代补等形式，鼓励和支持农民广泛开展小型农田水利设施、小流域综合治理等项目建设。推广节水灌溉，搞好旱作农业示范工程，使全县南北水系相互贯通，形成网络，为农业抗御自然灾害提供了有力保证。通过科学整合农林水等各部门优势，综合投入、综合开发，较好地解决了农村土地承包经营情况下农民一家一户想办又办不了的事情，对改善农业生产条件、加快农业结构调整、提高农业综合生产能力、促进农业增效和农民增收发挥了重要作用。四是支持农用工业发展，加快推进农业机械化。按照现代化水平高、覆盖范围广的要求，加强良种繁育体系和农产品批发市场网络建设，加快建设现代粮食物流体系和农产品储藏保鲜。七年间，该县农业综合开发累计改造中低产田5.6万亩，占全县水田面积的22 %。累计修建小型水库5座，库容60万立方米，修排灌泵站7座、35千瓦，开挖疏浚沟渠44公里，衬砌沟渠 132公里，修建田间道路30公里，完善配套田间桥涵等附建物529 处，改良土壤 1.45万亩，购置农机具27台(套)，完成农田林网1.2万亩。
　　2、坚持把农业综合开发与调整农业产业结构相结合，推进农业产业化经营。一是加强特色板块建设。大力发展特色农产品基地，狠抓特色农业、加工农业、招商农业和品牌农业建设，新建林特基地３万亩以上，加快９个在建养殖小区建设步伐；坚持以工业理念谋划农业，在引进农副产品深加工龙头企业上取得突破，做强具有大悟特色的"齐天食品、宣化红板栗、大悟绿茶"等品牌，建成武汉环保、绿色、放心的农副产品生产、加工和供应基地。二是加强农业龙头企业培育。采取招商引进、内部培育等办法，促进农业产业化龙头企业加速生成。全县市级以上产业化龙头企业达6家，其中省级2家；农民专业合作社达到83家。三是大力培植发展旅游产业，着力打好名人牌、红色牌、绿色牌。依托红色旅游资源发展特色产业，注重市场需求发展优质粮油、畜牧、水产业，立足森林资源发展森工产业等等，项目向特色优势产业摆，资金向关键领域投，全县已初步形成中药材、板栗、花生、茶叶等特色主导产业。
　　3、坚持把农业综合开发与建立社会化服务体系相结合，增强农业综合服务功能。一是建立农副产品市场体系。根据人口密度、产业集中度和物流外向度三大要素，组织大专院校、科研单位的科技人员有计划地开展联合攻关，进行农业科技创新研究和技术推广；建设一批各具特色的"高标准、高科技、高效益、新机制"的农业科技示范园区，组织引导农业科技企业进入园区，建立示范基地；积极推广良种、节水灌溉、配方施肥、立体种植等新技术，积极推广各种立体种养模式；加强培训，不断提高农民群众素质。通过以上措施，相继建成宣化店省际边贸市场、芳畈乳猪市场、三里粮油批发市场、华龙中药材市场、新城花生市场、悟道茶茶叶市场等十大县级专业市场，并以项目区为依托，在各乡镇、小集镇、中心村相应建立各具特色的农副产品交易市场，通过项目支撑、市场牵引，起到"市场牵龙头，龙头带农户"的作用，搞活了农副产品流通，繁荣了城乡贸易。二是健全中介服务体系。在强化涉农部门服务功能的同时，注重按照市场经济要求，成立各种行业管理协会，实现以市场组织管理市场，加强市场营销服务，经营自律，行业管理。三是强化科技服务体系，把提高农民科技素质作为农业综合开发的一项重要举措来抓。已累计举办各类培训班26期、2013人次，组织科技下乡巡回报告团4次，举办讲座12场次，参训人数达2万人。
　　（二）效益评估
　　1、推动了农民生产生活环境的改善。农业综合开发经过科学规划、合理设计及高标准施工，形成了田成方、树成行、路相通、渠相连、旱能灌、涝能排、桥涵闸配套齐全、农林牧副渔全面发展的农田新格局。通过排灌措施，合理使用地上地下水，维护了生态平衡；通过治理冷浸田，使土壤得到改善，耕地有机质得到提高，增加了土地肥力；通过农田林网建设，提高了林木覆盖率和田间相对湿度，改善了农田小气候，减少和降低了干热风的影响，为农业生产筑起了绿色生态屏障，项目区的农田呈现出渠通路连、绿树成行的新气象，由于农业开发在向村庄延伸，也使得人居环境和村容村貌得到了改善。
　　2、提高了民主管理水平，促进了新农村建设。几年来，该县在农业综合开发项目中逐步推行了"一事一议制"、"项目公示制"、"农民监督员制"、"项目招投标制"等一系列尊重农民意愿、体现群众参与、增加工作透明度的创新制度，使农业开发成为"阳光工程"，始终把"农民要办"和建设"农民满意工程"作为工作的目标，让农民群众全程参与项目建设贯穿到整个实施过程，强化了农民群众的开发主体地位，促进了群众参与和民主管理。
　　（三）几点启示
　　启示一， 因地制宜、分类指导是农业综合开发健康发展的举措。该县地形地貌呈现山区丘陵特征，其农业资源状况互不相同，经济发展水平存在差异，农业综合开发土地治理的模式也要按照因地制宜、分类指导的原则，实行差别化战略。在平原地区，土地治理项目的目标是"田成方、林成网、路相通、渠相连、沟相接、旱能灌、涝能排"。而山区土地治理，则应强调以小流域为单位，倡导"等高治理、保水保土、长藤结瓜、片林线林"这种模式。
　　启示二：科学规划、规模治理是农业综合开发的根本保证。这一点已在该县的农业综合开发工作中得到充分显现。吕王大畈围绕优势水稻产业带建设，按照"全面规划、分步实施、总体布局、重点建设"的思路，根据"三下三上"(即自下而上收集资料，摸清实际情况，确定农业发展的主要制约因素；自上而下征求农、林、水部门和项目区农民群众的意见；自下而上筛选项目建设内容，制定规划方案)、"三符合"(符合项目区实际、符合农民意愿，符合行业规划)和"一达到"(规划图达到施工图)的要求，科学规划，连续扶持，连片治理，形成了吕王镇万亩的土地治理片，充分发挥了农业综合开发示范效应和整体效益。
　　启示三：科技创新，优质高效是农业综合开发的内在源泉。该县农业的落后，从某种程度上与科学技术的落后有着紧密联系。推动农业科技创新，是新阶段农业综合开发的重要任务。如该县三里镇紧紧围绕茶叶主导产业，在农业综合开发项目建设中引进茶叶新品种10多个，建设优质茶叶新品种展示中心20亩，引进光解膜新技术示范1项，示范面积100亩，并通过专家驻点、会议培训、印发材料、现场讲解等形式培训农民万人次以上，使全县10万亩的茶叶不仅品质提高，而且比正常年景亩均增产50--100公斤，共计增加农民收入1200万元。
　　启示四：规范管理是农业综合开发健康发展的基础。该县项目的规范管理体现在项目立项、评估论证、实施管理、资金管理、监督检查和运行管护等不同环节上。如该县制定了《大悟农业综合开发农民投资投劳管理办法》、《大悟农业综合开发土地治理工程建后实施细则》和《大悟县农业综合开发项目专管员管理暂行办法》，规范项目申报和工程实施。他们还制定了规范的项目资金报帐办法，归纳起来就是"一依据"、"二单"、"一表"、"一票"和"一支笔"。"一依据"即项目资金使用以施工承包合同为依据，坚持资金跟着项目走；"二单"即单项工程验收决算单和资产移交清单；"一表"即由施工单位填报的竣工工程拨款申请表；"一票"即由税务部门开据的发票；"一支笔"即竣工工程拨款手续齐全后，由农发办主任一支笔审批拨款。
　　二、山区农业综合开发存在的主要问题
　　从大悟的实践看，仍然存在着配套资金能力脆弱、后续管理困难、有偿资金难收回等问题，在一定程度上影响了农业综合开发进程和效益。
　　（一）开发资金不足，影响了项目建设和建成后效益的继续发挥。一是亩投资标准偏低。2005年中低产田改造亩投入标准虽由2011年平均每亩980元提高到 1180 元（提高20%），这仍与实际情况相差较大。大悟县属山区县，基础条件差，地形复杂，沟壑多、地块小、坡度大，水土流失严重，治理难度大，资金缺口更大。经该县的实践，完全按照项目建设标准实施，改造1亩中低产田实际需要资金1600元左右。由于受投资标准限制，使一些该上能上的综合配套项目不能全部到位。二是建成后的项目后续开发管理跟不上，形成了有钱上项目，无钱管理；有钱长期建设，无钱后续开发利用不足的不良局面，往往使建成后的项目因灾损坏、年久失修无钱维护而不能正常发挥效能或效能不能发挥到最佳状态。三是农业综合开发实施是按照先易后难的原则，以前改造的地方，改造成本相对较低，现在需要改造的地区难度大、成本高。四是项目计划下达迟与资金到位晚给项目施工造成困难。如该县"十五"期间，每年农业综合开发土地治理项目计划一般都在年初下达到县，资金年底才能到位，按照国家新的验收办法，第二年四月底县级自验必须结束，除去酷暑、严寒、春节、雨雪天气，实际项目实施期不到五个月，若提前施工则又带有很大的盲目性，有可能超出项目计划。由于时间紧，集中施工、集中结算、集中验收，为提高工程质量，打造精品工程埋下不少隐患。
　　（二）对主要项目施工实行招投标制和工程监理制，在项目实施过程中难于操作。《国家农业综合开发项目和资金管理暂行办法》第三十八条规定，"要推行项目法人责任制、投标制和工程监理制。……主要单项工程的施工，由具备相应资质条件的监理单位进行监理"，这对提高农业综合开发工程质量十分必要，问题是项目区很难找到具有相应资质条件的中标单位和监管单位（据了解该县目前没有一家企业具备水利工程施工资质条件或水利工程监理条件）；其二是农业综合开发项目资金中，群众自筹资金（含投工投劳折资）占到30%以上，同时项目施工中涉及到占地、障碍物清除、自筹物资收缴、农民用工等一系列问题，项目区以外中标单位施工难度大，管理复杂且费用高。其三，《暂行办法》指明主要单项工程建设（中央财政投资10万元以上），由具备相应资质条件的监理单位进行监理，一般每期工程，溪流护岸、渠道衬砌等单项工程有可能中央财政资金超过10万元，而山区县的每个单项工程都分散在项目区的各个村组的不同地块，就某一地块上新建的项目而言投资额度相对较小，如单个渠道、溪流护岸一般总投资在10万元以下，是否进行工程监理难于界定。
　　（三）农民筹资投劳难。农民是农业综合开发的主体，农业综合开发是农民群众增产增收、致富奔小康的有效途径，是农民群众自己的事业，筹集资金投入开发中去是农民应尽的义务和应付的责任，不算加重农民负担。但农村费税改革后，农民筹资投劳必须采取"一事一议"办法解决，湖北省农业开发土地治理项目也要求召开村民（或村民代表）大会并有超过2/3的村民（或村民代表）同意，还需经县级农民减负办审查，确定筹资投劳的数额。在目前农民种地已不缴税费，且生产性投入还有补贴的情况下，农发筹资投劳确实难以理解和接受。而农业综合开发工程涉及许多村和农户，哪怕是同一村，农户受益程度依然差别很大，实施起来意见难以统一，如果硬性统一，势必造成事实上新的不公。此外，农村"空心化"现象也给项目筹资投劳带来一定难度。
　　（四）农村土地的占用和调整是个难题。一是随着农村人口的增加和城镇化进程的加快，农民人均占有土地面积越来越少，农村普遍存在占了谁家的地谁都心疼、谁都不乐意。而要建设好农田基本建设，就必须要解决好排涝、灌溉和出行问题，解决大中小沟的疏浚和农村道路的修建问题，必然要牵涉耕地的占用和调整，避免出现桥已修好，路却不通，有桥无路之类的荒唐事。二是加快山区农业产业化发展是个难题。现在农村的现状是一家一户的分散种植经营，这种分散性形成的耕地条块分割，势必严重限制农业新机具、新技术的推广应用，成为集约化生产的障碍。
　　三、对建立具有山区特色农业综合开发新路子的思考
　　农业综合开发是提高农业特别是粮食综合生产能力最直接、最有效、最快捷的一项措施，结合大悟实际，我们认为，应从以下几个方面探索建立农业综合开发的新路子：
　　（一）要在体制机制上创新。一是进一步完善以农民为主体的机制。充分发挥农民群众在农业综合开发中的主体作用，引导、宣传、发动、组织好农民群众投入到农业综合开发各项活动中。在土地治理项目的确立上，要以"农民要办"为前提，充分尊重农民的意愿，采用民主的方法，多与农民商量，通过项目实施把一家一户农民想办但办不了、办不好的事情，办实办好，让农民群众获得"看得到、摸得着"的实惠。在产业化经营项目的立项上，要以能带动农民增收为前提，引导和规范龙头企业与基地和农民建立利益联结机制和风险共担机制，保证农民群众从产业化经营项目中受益。在项目的社会监督上，要实行项目和资金公示制，让农民群众及时知晓项目扶持的资金额、资金构成、建设内容和建设工期，自觉接受项目区农民群众的监督。在土地治理项目建设上，要积极探索"农民专家监理制"，在每个土地治理项目实施时，选择3-4个农民专家参与项目施工监理，尤其是对工程质量的监督和监理，让农民群众真正参与到项目建设的过程中去。二是大胆尝试自我积累、滚动开发的机制。要积极运用市场机制，推进农村小型基础设施产权制度改革，在充分尊重农民意愿，维护工程原受益者合法权益的基础上，对土地治理项目建设形成的能带来一定经济效益的单项工程，如灌溉站和农田林网，通过拍卖、租赁和承包等方式，及时明晰产权，落实管护主体，提高单项工程的使用寿命和效益，并将资产收益用于工程运行管护或继续用于滚动开发。对产业化经营项目要进一步探索经营性开发方式，将农业综合开发财政资金以参股形式投入产业化经营项目，逐步形成将国有资产运营收益继续用于开发的自我积累、滚动开发机制。三是积极探索财政资金的引导机制。要充分利用市场机制，发挥财政资金"四两拨千斤"的作用，通过实施贴息贷款等方式，吸引金融资本投入农业综合开发；对民间资本、工商资本和外资等投入农业综合开发，能带动农民致富的项目，可通过补贴、贴息等方式引导和鼓励，逐步形成全方位、多渠道、多途径的农业综合开发投入格局。四是全面引入竞争机制。根据公正、公平、公开和奖优罚劣的原则，进一步完善财政资金分配的综合因素法，加大资金分配与工作绩效考核、落实财政资金配套情况相挂钩的力度。在土地治理项目区立项上，在坚持农民自愿的基础上，积极探索鼓励农民先期筹资投劳的竞争立项机制。在产业化项目安排上，取消原来分配基数的办法，围绕农业十大主导产业，按照"扶大、扶优、扶强"的原则，实行全省统一选项、科学选项，积极探索面向全社会的开放式、竞争性选项。
　　（二）要在土地治理的模式上创新。一要坚持分类指导。对丘陵农业区，重点扶持优质花生、小麦、黄豆、芝麻、药材基地等。对大别山腹地，重点扶持优质绿茶、板栗、油茶为主的木本粮油生产基地，以肉鸡为主的禽产品养殖基地，食用菌系列产品开发，天然特色畜禽养殖等主导产业和产品等。对几大流域冲积的平原，重点扶持优质水稻、"双低"油菜、优质小麦生产基地，淡水产品等养殖基地，蔬菜基地，花生生产及加工等。二要坚持突出重点。要突出重点区域。要集中资金，突出扶持农业主产县，提高农业特别是粮食综合生产能力；要突出重点产业。农业综合开发资金有限，一段时期、一个地区只能围绕1-2个重点产业来扶持，重点产业就是围绕省政府确定的优势产业做好基础工作。要优先扶持资源综合利用型项目，提高农业资源的综合利用率；要坚持改善农业生产条件和农民生活环境相结合，开展山水田林路村综合治理；要在项目区实施植物综合营养管理技术，强调多种有机肥与化肥的混合使用。同时要正确处理好粮食生产和结构调整的关系，全面理解结构调整的内涵，加大结构调整的力度，提升项目区档次，使项目区成为粮食增产、农业增效、农民增收的示范样板；要突出重点内容。要把加强农业基础设施建设，提高农业综合生产能力作为农业综合开发工作必须长期坚持的一项重要任务。土地治理项目要重点用于小麦、水稻、油料、蔬菜等优势农产品生产基地建设，要将70％以上的资金用于农田基础设施建设。三要坚持结构调整。要坚持不懈地进行中低产田改造，提高项目区抵御自然灾害的能力，改善农业生产基础条件和生态环境，为结构调整奠定必要的物质基础。要结合中低产田改造，促进土地合理流转，提高农业结构调整的规模化和专业化。要坚持以市场为导向，优化农产品品种结构，走优质和特色农业之路，全面优化粮油茶品种结构，加快发展高效经济作物和畜牧水产业，突出发展茶叶、中药材、水果、蔬菜和板栗等优势特色农产品。
　　（三）要在产业开发的格局上创新。一是品种选优，因地制宜选好主导产品。要强化部门配合，把最有特色、最优质的主导产品挖掘出来，开发优质高效产品。二是结构调优，突出发展主导产业。在选择优质品种的基础上，按照产业化的思路发展龙头项目，组织区域化布局、专业化生产和一体化经营，一方面是建基地，以基地为辐射点，带动农户大力发展多种经营项目，实现规模化生产。另一方面是搞加工，集中资金重点投入，重点扶持，抓好一体化开发中龙头加工企业这一关键环节，按照产业化的思路，实行一头连基地，一头连市场，种养加相结合，农工商、贸工农、产加销一条龙，培育和扶持一批龙头项目，把基地与农户同市场连在一起。三是产品创优，创造名牌效应，提高市场竞争力，大力开发新产品，开拓国内外市场。
　　（四）要在科技推广的途径上创新。一是把实施项目与推广新技术结合起来。为提高项目工程质量，要广泛采用新技术、新工艺，改进渠道砌护工艺，提高渠道防渗率和水的利用率。二是把实施项目与推广新品种结合起来。在项目区重点推广优质杂交稻、两系杂交棉、优良种牛种羊等新品种，建立油茶、茶叶等示范基地和牛羊原种，逐步形成区域化生产格局。三是实施项目与改良耕作制度结合起来。充分利用和挖掘现有的田土资源，加快耕作制度的改革。推广稻瓜菜、稻稻油等栽培模式，实现"吨粮田"、"双千土"。要使项目区农民每人都能掌握1-2项农业实用技术，项目区农业新技术的覆盖面达95%，优良品种率达到95%以上，完善农林服务组织。
　　（五）要在管理手段上创新。一是完善"阳光操作"机制。首先实行项目审批，专家论证制度。要按照公开、公平、公正的原则，全面推行项目工程招投标制、工程监理制、项目资金公示制、项目法人责任制，增强农业综合开发的透明度。二是完善项目资金使用监管机制。要进一步完善财政无偿资金县级报帐制，在审核原始凭证后再把项目资金直接拨付给施工单位，防止层层截流、挪用，确保项目资金管好用好。三是完善投资机制。首先，从筹资渠道上变财政独腿步行为多腿并行。充分发挥财政资金的引导力度，吸引民资、吸纳法人资本。尊重农民意愿，多搞一些农民直接受益，投资少、见效快、效益高的"民心"项目，要正确引导农民参与的积极性。其次，从投资方向上，要突出重点项目、重点地区。要加大对贫困县、贫困地区农业基础设施、特色农产品生产加工、培植龙头企业方面的投入。对重点项目要以项目定投资，适当延长项目建设期限，对国家级重点扶贫开发县，上级应重点予以无偿扶持。再次，在投资性质上，按项目的公益性和非公益性来确定财政投资是否有偿和无偿。如农业基础设施、乡村道路、新品种新技术的推广，技术培训等属于公益性项目，符合公共财政支出要求，应实行无偿投入；而农业产业化项目则属于市场的范畴，应实行财政有偿投入，引导"民办公助，农民自筹，自主经营，市场运作"，促使农业综合开发取得更大的经济效益和社会效益。四是完善建后管护机制。对一些经营性的项目，可以采取"核定产权，明确责任，股份经营"的方式，对投资方、经营户、受益方都有不同的权利、责任和义务，维护农发资产投资者权益。对一些公益性的项目，要建立长期的专人管护制度，管护费用可以从项目建设资金中抽取一定的比例和由所有受益者出资一部分，并且实行严格的管理责任制，对人为破坏的要给予经济制裁。

　　大悟县财政局"三万"工作组