19 省档案局

　　探索土地流转模式 加快三农发展步伐
　　荆州区弥市镇农村土地流转情况调查报告

　　农村土地实行有序流转，是稳定和完善农村土地承包关系的重要环节，是促进农业结构调整，提高土地产出的有效手段，是深化农村改革的一个现实课题和长远目标，也是农业现代化的必由之路。近年来，弥市镇在坚持完善土地双层承包经营体制的基础上，以"管好所有权，放活经营权"的农村土地经营新模式，集中适度规模的土地，进行适度经营，有效地促进农业、农村、农民又好又快的发展，加快了城乡一体化建设的进程。
　　为此，我们查阅有关资料、调查走访各村，对该镇农村土地流转问题进行了专题调查。
　　一、弥市镇土地流转的现状及特点
　　1、全镇基本情况。弥市镇位于长江以南的虎渡河畔，属平原地带，土地肥沃，物产丰富，是湖北省优质油棉、良种猪生产示范基地和著名的鱼米之乡，是省新农村建设试点镇、楚天明星乡镇、全省百强乡镇，荆州市镇域综合实力10强镇。全镇国土面积168.29平方公里，辖25个村民委员会、1个居委会、2个镇直渔场；总人口8.6万人，其中：农业人口7.1万人，农村劳动力4.2万人，外出务工人员2.1万人；农用耕地面积13.6万亩，其中：农户承包耕地11.3万亩，林地2301亩，水面8666亩，其他1.2万亩。
　　2、土地流转的规模。截至2011年底，全镇农业人口70257人，农户17436户，全镇耕地种植面积12.3万亩，土地流转面积2162亩，占全镇土地面积的2%，参与流转户数452户，占总户数的2.5%，签订土地流转合同数118份，占流转户数的26%。其中：流向专业合作社204亩，农户间流转1958亩。
　　3、土地流转的形式。从整体上看，该镇农村土地流转工作还处于起步阶段，大致有以下五种流转形式。
　　（1）转包。经过近几年多种形式的土地流转，该镇出现了一部分种田大户，农户将自己的责任田，全部或部分转包给承接户，一般经双方口头协议，一年一结算，随着市场行情的不断变化而调整承包价格，这种情况约占整个流转土地的44%。弥市村5组村民罗国斌，经营了70亩的葡萄，由于缺乏技术，遂将70亩葡萄转包给同村有葡萄栽种技术的农户丁家银。
　　（2）托管。这种流转形式一般存在于全户外出或家庭主要劳动力外出务工经商的农户，他们将自己所承包的土地以出租的形式流转给自己的亲朋好友或者本村、本组的其他农户，他们经过双方协商，以书面或者口头协议的形式订立协议，租金一般每亩每年200元至500元，租期三至五年或者以转租方回家务农为限，这类流转形式大多是农户双方协商或经亲朋好友见证，一般未申请村委会和上级主管部门签订规范的土地流转合同。 主要的目的是保住自家的土地承包经营权，不荒废土地资源，回家种地地力条件不下降，这种情况约占整个流转土地的32%。
　　（3）转让。通过土地二轮延包工作后，农民对现行土地政策基本了解，在保障和维护自身权益方面有了很高的认识。在近几年，整户迁出的农户一般采取卖屋搭田，田随户过的形式。在变卖房屋的同时，将本户所属承包面积过户给买方，并且申请村委会同意，在镇级主管部门签订土地流转合同，这种形式不仅有效地保护了双方的合法权益，同时规范了土地流转行为。这种情况约占整个流转土地的9%。
　　（4）入股。即村集体（个人）将土地承包权量化入股，土地由村（个人）统一经营或发包给规模大户、公司经营，再由村按股份将土地经营及发包所得在年终进行分配，这种情况约占整个流转土地的9%。
　　（5）互换。这种方式主要是在土地承包到户的过程中，由于种种原因当时未照顾到就近方便生活和生产的原则，或者是后来宅基地变迁，农户自行商量对双方都有利的情况下进行土地互换。这种情况约占整个流转土地的7%。
　　4、土地流转呈现出的特点。
　　（1）流转规模小。多以农户相互间的自发流转为主，成规模成体系的流转较少。
　　（2）流转形式多。土地流转呈现出多样化，有转让、转包、委托代耕、租赁等多种方式。
　　（3）流转期限短。土地流转约定流转期限短，绝大多数流转时间为1-3年，不利于土地流入户对土地的投入和开发。
　　5、土地流转的主要原因。
　　（1）农业生产规模化的需要。农村土地承包到户后，土地经营比较零散，成片的土地被分割成几块，由各家各户自主经营，难以发挥较大经济效益，传统的农业耕作已经不能满足农民物质文化的需要。同时，从事农业生产的种田能手、养殖大户们又迫切需要更多的土地来拓展经营规模，实现规模化经营。
　　（2）农村劳动力转移的需要。随着市场经济的快速发展，特别是随着农业机械化和"以机代牛"政策在全镇的落实，大量农村剩余劳力到城市务工，一定程度上提高了农业耕种效率，增加了农民收入。
　　（3）实现城市化的需要。随着城镇化进程的加快，农村人口往城镇迁移增多，迁移户将原有住房出让给其他农户，原有承包地也随之流转。
　　（4）保障农民利益的需要。以往的土地征用、流转政策，存在一定的弊端，不论农民是否愿意，政府可强制性征地，农民被征用土地后，无法获得有效补偿等，农民的土地承包权被剥夺，地方政府在执行《农村土地承包法》时越界的现象时有发生，农民无法真正把握土地流转的话语权，使得基本利益得不到根本保障。
　　二、土地流转的主要效益
　　1、促进了农民增收。全村镇4.2万农村个劳动力中，在外省务工人员就达2.1万人，占总劳动力50%，多数劳动力输送到江、浙、粤等省，在外务工创造劳务收入达到人均1.8万元，人均增加纯收入近10000元。精壮劳力和务工经商人员更不需要在农忙时为种地而中断经商务工，可以长时间经商务工，降低了往返的费用成本，使经商务工收入得到了增加。新堤村7组的易发平、陈世红夫妇，以往在家里务农，一家五口只能勉强糊口，在流转部分土地夫妇二人外出务工后，除了每年能获得少量的土地承包费用外，外出务工薪酬已成为全家的支柱收入，现在一家人均收入已过2万元，远远超过了该镇农村农民人均收入。
　　2、促进了农业产业化、规模化经营。天保和大桥村经过一期、二期的土地流转，成立了葡萄专业合作社，目前合作社已有土地200多亩；弥市村1组流转的70土地，现已发展为规模化蔬菜种植基地，实现了机械操作和科学种植；炮台村37亩土地在整体流转给承接户张存勇后，土地实现集中经营管理，目前已发展成为小型果园基地。通过集中流转后，土地相对集中，便于机械化作业，产业化规划和科学的管理，大大的提高了劳动生产率，降低了农民的劳动强度，降低了单位生产成本，极大增加了农民收入。
　　3、推动了农村特色产业的发展，加快了"一村一品"建设的进程。弥市村四组农户李志力，通过流转土地，外出务工，现已回家乡成立了存栏量2万只的养鸡专业合作社，年利润达十几万元，目前已带动了周边的20多户农户加入养鸡合作社，合作社发展形势良好。弥市村一组的农户谭正文，也是外出务工回家创业的典型，现在谭正文已成立了一个小型猪场，经过2年的经营，目前猪场年产500头，每年能获利14万，现在周边有不少农户都被谭正文带动发展养殖业。农村大户的龙头作用进一步增强，加快了"一村一品"的建设进程。
　　三、土地流转中存在的主要问题
　　近几年来，随着土地延包政策的落实，以及农村劳动力向非农产业转移，该镇农村土地逐步由确定经营权到定向流转方面发展，这对农业的发展，农民收入的增加，发挥了积极作用。但是由于复杂的历史和现实原因，该镇农村土地流转还没有形成规范有效的体制，流转机制不健全和农民根深蒂固的小农思想严重制约了土地流转的进展。
　　1、观念未改进。一是守地思想严重。由于传统思想的影响，农民"守地"思想根深蒂固，念土情结较为严重，认为土地就是农村人的立业之本，不愿轻易放弃，宁愿将地抛荒也不愿意合同转让，最多只是请人代耕代种。二是奋进意识不强。部分农民小农意识较重，小富即安，投资兴业怕担风险，不敢投资也不愿投资。即使有组织的规模化经营也不愿意参加，担心经营失败，出现亏本。三是既得想法过重。随着农业税全面取消、种粮补贴不断增加，农民把土地看得更加珍贵。认为土地只要在自己手中，就能享受到国家补贴。因此，有的农户就算随意种植作物，也不愿流转土地。四是政策理解有误。部分农民觉得土地一经流转就会失去对其所有权，尤其担心土地流转后，合同到期，难以收回土地。
　　2、规模未形成。一是流转面积偏少。全镇的家庭承包耕地总面积是 12.3万亩，而真正流转的耕地仅2162亩，占总面积的 2 %。二是流转规模不大。现行流转的土地多是10亩以下的小型耕地，50亩以上适度规范经营的不足10户，且这些经营户所经营的耕地，大多没有经过正规的土地流转程序，不能有计划的有效经营，一般农户手中的地块小且分散，零星田块不足以吸引种田大户，土地规范经营难以形成。三是流转期限较短。流转的土地一般为1-3年的短期承包，承包户抱着种一年算一年的得过且过心理。
　　3、程序未规范。一是流转前交易形式不规范。由于缺乏土地流转交易机构，全镇土地流转基本处于自发状态，大多发生在父子、叔侄、亲戚及邻居之间，基本上是农户要外出打工，为不让自己承包耕地抛荒，临时委托他人耕种。二是流转中合同签订较随意。调查发现，土地流转双方通常是讲好价钱后就可以种地，多以口头协议为主，即使签订书面合同，其合同条款不规范，双方的权利义务不明确，容易发生纠纷且难以解决。三是流转后责任落实有困难。因没有登记备案，土地流转后一旦出现抛荒现象或耕地损毁现象，很难找到责任人，容易推诿扯皮。水利设施损毁后，修复补偿也比较困难。同时，种粮补贴难以实现"谁种粮谁受益"的目的。
　　4、机制未健全。一是信息相对闭塞。没有建立土地流转信息畅通渠道，外地客商想要租赁土地搞农业开发，基本上是通过当地政府或熟人帮忙联系后才能找到满意的土地，费时又费力，大大降低了客商在本地投资创业的积极性，致使有流转欲望的农户流转收入与承包方的聘请耕种收入随之消失。二是监督制约机制未形成。由于习惯所致，农户在进行土地流转合同签订时存在事前无人指导、事后缺乏监督的弊端，法律公正意识淡薄。由于合同的不规范引发纠纷，加之缺乏流转调处机制，致使当事人因争执不下而爆发冲突的现象较多，成为农村不稳定因素之一。三是土地评估机构缺乏。到目前为止，全镇乃至全区没有任何一家与土地有关的评估机构。流转价格基本由双方自行协商，一旦出现价格纠纷，无法仲裁。农户想入股、入社，土地价格无法确定。
　　四、促进和规范土地流转的意见与建议
　　为进一步加快农业结构调整步伐，构筑新的农业生产格局，营造市场竞争优势，实现农业产业化经营新突破，让土地流转规范有序，我们特提出几点建议。
　　1、强化政策宣传，提高干部群众认识。要加大对《农村土地承包法》、《合同法》等法律法规及土地流转政策法规的宣传力度，提高乡镇干部和群众对农村土地所有权、承包权、经营权和承包主体的认识。引导农民提高组织化程度，增强土地集中规模经营，让农民更好地树立整体观念、价值观和市场观，克服小农经济的思想意识，促进土地使用权成片、上规模的流转，促进农业规模化、产业化快速发展。只有通过土地流转，让土地相对集中到种田能手、养殖能手手中，才能把土地从传统农业中解放出来，发挥土地效力，发展高产、优质、高效农业，才能使农业进一步向产业化、规模化方向发展，才能更好地建设"一村一品"的农业产业带。
　　2、 健全政策保障，完善土地流转管理。一是充分发挥市（区）、镇经管部门的组织协调作用，市级建立土地流转信息库，乡镇建立土地流转服务中心，村级建立土地流转服务站。鼓励成立土地流转合作社，托管农户申请流转的土地，真正使土地进入有序市场，解决供需难题。二是加强流转合同监督管理。对现有土地流转合同，尤其是口头上的合同要积极引导双方签订书面协议，明确双方的责、权、利，对不完善的合同要做好合同完善工作，避免纠纷产生。为土地流转提供可靠的法律保障，这对保障当事人双方合法权益都具有较大的现实意义。三是建立土地流转纠纷调节机制，协调化解流转工作中出现的矛盾和纠纷，保证和促进流转工作顺利开展。
　　3、加大扶持力度，强力推进流转体制改革。一是实行土地流转奖励政策。对将承包土地经营权流转给规模经营主体并签订流转合同5年以上的农户给予每亩一定额度的资金补助，另外金融信贷要给予政策支持，基础设施建设也要向流转大户倾斜。二是拓宽农村劳动力就业渠道。加强农村劳动力技能培训，大力发展二、三产业，拓宽农村劳动力的就业渠道，就地转化农村劳动力。三是健全农村社会保障机制。加强以农村最低生活保障、养老保险、医疗保险、子女教育、农民工保护、种植作物保险等为主的农村社会保障体系建设，逐步弱化土地的福利性和社会保障功能，解除农民的后顾之忧，使农民放心走出去，为农村土地流转创造良好的条件。四是大力扶持创建土地流转合作社。凡建立土地流转合作社，除给予一次性奖励外，还可在农业基础建设、农民医疗保险、养老保险、农业产业发展项目上给予扶持。
　　4、建立市场，促进土地有序流转。一是积极培育土地流转市场,大力发展中介服务组织。建议市（区）成立农村土地承包经营权流转交易中心，乡镇建设土地流转交易大厅,为土地流转双方提供"一站式"服务。村级建立土地流转合作社，负责办理土地托管农户和土地租赁经营户对土地的托管和租赁申请，搞好土地流转信息登记、传递和招商引资。二是建立有效的土地流转市场准入制度和抗风险机制。对进入土地流转市场的种植大户、企业业主的农业经营能力进行严格的资格审查，对其资信情况进行客观实际的评估；对大宗土地流转实行登记备案制度和到有关部门进行流转合同鉴证的制度；对因生产需要在流转土地上修建生产服务性设施临时占地的，按设施占地面积和一定标准收取土地复垦保证金。建议由政府、受让业主、农户按照一定的出资比例建立土地流转风险基金，化解农户在土地流转后带来的潜在风险。三是鼓励发展土地股份合作社。在农民自愿的前提下进行土地股份合作社试点，按照市场机制将承包农户的承包地折价入股或者量化成股份，支持建立土地股份合作社，统一招标对外出租或实行合作经营，促进农村土地向种田能手和规模经营主体集中，以推进农业产业向公司化、合作化发展。
　　(湖北省档案局 尹达)