中小城市发展路径已成为各方关注的热点问题，解决中小城市问题应从新型城镇化入手，而新型城镇化是“四化”高度融合，即以新型工业化为动力，以农业现代化为基础，以新型城镇化为载体，以信息化为手段，实现中小城市的产业兴城、以城促产、产城一体、智慧低碳、城乡统筹、创新驱动、文化提升和可持续发展。如何激发中小城市的发展活力是中国实施新型城镇化战略需要解决的重要问题。

　　1新常态下蕴育诸多新机遇

　　十八大以来，特别是中央城镇化工作会议后，党中央对新型城镇化发展定调为“增强中小城市和小城镇产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚功能”，并提出“构建科学合理的城市格局，大中小城市和小城镇、城市群要科学布局”等重大决策，为中小城市发展开辟了崭新的机遇和广阔的空间。

　　1.1大城市“城市病”问题突出

　　近年来，我国城镇化发展总体呈现出大城市、中小城市“两端集聚”态势，20万人口以下的城镇集聚了51%城镇人口，中小城市人口的集聚能力不断加强。相比于中小城市，大城市的发展却出现了交通拥堵、房价高涨、雾霾、防洪排涝等“城市病”，汽车限购的城市不断增加。这些问题小城市没有或者极少，也充分凸显了中小城市的比较优势，这是中小城市发展的第一个机遇。

　　1.2国家宏观调控政策正当其时

　　新常态下，稳增长、扩内需的宏观调控为中小城市发展提供了难得的发展机遇和政策环境。中小城市发展空间广阔，内需潜力巨大，对于扩大内需来讲是最好的选择。加强中小城市基础设施建设，增加中小城市就业机会，通过中小城市发展可以进一步扩大消费、扩大投资，从而为推进新型城镇化进程和“十三五”时期全面建成小康社会提供强有力的支撑。

　　1.3跨越“中等收入陷阱”的关键所在

　　当前，中国已进入中等收入国家行列，但是经济社会发展中也暴露出了一些矛盾和问题。中国能不能走出“中等收入陷阱”，进入高收入国家行列，关键在于广大中小城市的发展。中国城市人均GDP已达到1万多美元，而占总人口多数的农村人口人均劳动生产力还比较低，要使中国人均GDP从目前的7000多美元进入到12000美元以上，关键是要让农业劳动力尽快向非农产业转移，加快推进新型城镇化。因此，发展中小城市意义重大、机遇难得。

　　2中小城市发展面临的突出问题

　　目前，我国有660个城市，按照行政等级划分有4个直辖市，280多个地级市，300多个县级市。按照国际上对城市的认定，我国总计有2万多个中小城市。从全国情况看，中小城市的人口比重超过70%，经济总量却不及全国的60%，经济发展总体水平比较低，产业发展基础不牢固、城乡居民增收困难等问题比较普遍，与全国同步建成全面小康社会还有较大差距。

　　2.1缺乏产业支撑，经济发展乏力

　　产业是支撑城市发展的基础。由于种种原因，政治、经济、科技、文化等方面资源纷纷向大城市集聚，使大城市的产业规模大、现代化程度高、就业机会多、承载能力强，各地各方面的人才和劳动力资源也纷纷向大城市汇集。但是，众多中小城市和小城镇却缺乏产业支撑，城市经济发展乏力导致基础设施落后、公共服务缺乏、人气明显不足。

　　中小城市产业发展能力较弱可以从四个角度分析。一是资源型产业。基于不可再生资源衍生的相关产业不仅难以有效应对经济周期的影响，而且难以避免会遇到资源枯竭的问题。二是加工工业。多数以加工工业为支柱的中小城市，由于自身研发能力和配套能力跟不上，往往处于产业链的低端，无法掌握加工工业的核心技术，在产业分工中处于弱势地位。三是现代服务业。中小城市的人口集聚功能较弱，难以制造足够的有效需求来满足现代服务业发展的需要。四是战略性新兴产业。关键人才缺失和产业基础薄弱制约了中小城市的创新能力，无法吸引新兴产业落户。

　　2.2基础设施落后，功能亟待完善

　　基础设施和公共服务充分体现城市功能，而城市功能直接关系城市居民的生活品质，影响城市的人口吸纳能力和产业发展的支撑能力，也决定城市的综合承载能力。城市功能完善也是新型城镇化的题中之义。然而，由于规划理念滞后、投入不足和管理不善等多方面因素，中小城市基础设施落后，公共服务能力与大城市存在较大差距，城市功能也亟待完善。

　　一方面，规划建设理念滞后也导致中小城市基础设施存在顽疾。一是投资不均衡致使基础设施不完善，表现为注重生产性和适应性基础设施，轻生活性和保护性基础设施。二是各种基础设施不协调。供水、供电、供热等基础建设各自为战，不相协调，也没有合理有效的配套建设方案，导致投入浪费。三是基础设施缺乏总体和长远规划。有些城市的道路、广场等设施，没有充分考虑城市发展需要的空间，导致道路难以拓宽、拆迁成本增加。四是投融资体制落后。基础设施融资渠道单一，过度依赖土地财政的现象比较严重。城市投融资理念落后，没有充分发挥城市投融资平台作用。

　　另一方面，城市财力有限和基础实施落后导致公共服务能力较弱。城乡教育资源不均衡，公共交通投入较少，城乡一体化进程较慢。城市体育馆、图书馆等公共服务方面投入不足，影响群众的业余文化生活。

　　2.3居民增收困难，扶贫任务艰巨

　　城市经济发展水平通过初次分配和二次分配的价值总量及要素报酬的份额影响居民收入。尽管我国中小城市数量多、分布广、人口多，但是由于我国城镇化过程中公共资源分配倾向于大城市，中小城市总体经济发展水平滞后于大城市。在当前经济下行形势下，对大多数中小城市来说，正面临稳增长的极大挑战，要达到全面小康的水平，不仅仅是基于2010年翻番的问题，更需要缩小与全国平均水平差距。

　　居民收入水平低相对应的即是贫困问题。全面建成小康社会是全民的小康，因此贫困是短板，扶贫是关键。中小城市，尤其是中小城市的乡村地区是我国贫困人口的主要分布区。客观上说，由于特殊的自然条件，通过发展农业解决贫困问题较为困难。以江汉平原为例，虽然土壤、光照、水等自然资源丰富，但水稻、棉花、油菜等传统农作物受到暴雨等突发自然灾害和市场价格波动时，农民很难获得稳定的经济收入。因而必须寻求更加有效的方式帮助贫困人口脱贫。

　　3创新中小城市发展路径的积极探索

　　潜江是国家现代农业示范区、国家农产品质量安全创建市。经过多年探索、创新和发展，潜江小龙虾产业逐步形成了集科研示范、良种选育、苗种繁殖、健康养殖、加工出口、餐饮服务、冷链物流、精深加工等于一体的产业化格局，已成为全市支柱产业、特色产业、富民产业。小龙虾全产业链的渗透延伸，有力促进了三产融合和“四化同步”，取得了显著的经济、社会、生态效益，已成为潜江最靓丽的城市名片。

　　3.1思路和做法

　　2014年，潜江市熊口镇获批全省“四化同步”示范镇。潜江选择与华山公司合作，以“四化同步”为目标，以熊口镇赵脑村整村推进为试点，改革农村土地权能关系，推动土地向龙头企业集中、产业向园区集中、人口向小城镇集中，通过现代农业基地、新型农村综合社区建设，探索传统农业区整村推进的新型城镇化模式。

　　一是三权分离、二次流转，创新农村生产经营关系。坚持三权分离，华山公司流转农民土地承包经营权后，成为土地一级经营主体，对土地进行平整后建成40亩为单元的“虾稻共作”基地。公司再按同等租赁价分块承包给农户，农户成为土地的二级经营主体。经过土地二次流转，生产关系变为土地二级经营主体与一级经营主体之间共生共赢的合同契约关系。通过改革农村土地权能关系，调整农村生产关系，确保农民土地权能，分割农民与农村土地收益的关系，让农民充分享有择业权力，释放了农民自主进城的积极性。

　　二是迁村腾地、人地挂钩，解决资金和土地要素难题。华山公司与赵脑村居民签订土地流转协议，通过迁村腾地、土地平整后，腾出建设用地指标560亩，新增耕地占补平衡指标1713亩。采取PPP模式在镇区规划建设新型农村综合社区。政府赋予华山公司土地指标融资相关政策，明确腾出的560亩增减挂钩建设用地指标中的160亩用于华山（赵脑）新型社区建设，250亩用于熊口集镇收储融资，150亩用于城区收储融资；新增耕地占补平衡指标1713亩由省国土资源厅验收合格后，由市政府统一回购。通过对腾出的增减挂钩建设用地指标和新增占补平衡指标的市场化运作，所获土地收益，由企业用于新型城镇化建设，包括建设新型社区、进行土地整理、拆旧区的拆除等任务，解决村民搬迁还建区用地和城镇化资金问题。

　　三是农民三转、多方共赢，共担农民市民化成本。在就业保障方面，潜江市熊口镇规划建设专业市场、创业园区，华山公司建设万亩“虾稻共作”基地后，按照宜农则农、宜工则工、宜商则商的原则，充分尊重农民自主择业的意愿，解决土地流转后农民就业问题。个人、企业、村集体、地方政府经济实力均得到提升，有效提高了政府、企业、村集体和个人共同分担市民化成本的能力。在公共服务方面，社区配套建设幼儿园、体育场、污水处理厂，通过“村改居”方式让社区居住享受城镇居民的公共服务待遇。

　　3.2进展和成效

　　目前，试点所有工程现已全面完成，有效解决了城镇化进程中耕地红线和粮食安全保障，以及农业人口老龄化、土地零碎化、农业生产分散化的突出问题，农业现代化和新型城镇化得到协调发展。一是形成现代高效农业。新增耕地3390亩，新增建设用地560亩，水稻种植产量每年可多产1000多万斤，每亩成本大大降低的同时，“虾乡稻”品牌使水稻和龙虾的价值得到双提升。二是建立新型利益链条。反租倒包农户租种面积在40亩以上，可实现年纯收入10万元左右，务工农民的月收入2500-3000元，集体每年创收100万元左右，企业获得稳定的虾源、稻谷、工人。三是重塑新型城乡关系。赵脑村整村迁入“华山综合社区”，分享城镇基础设施和公共服务，实现市民化转变。基地“田成方、树成行、路相通、渠项链”，“虾跳稻长”既现代又生态，改变了以前农村的“散乱脏”。

　　3.3特点和启示

　　此种试点模式要顺利推进，取得成效，一是要充分依托农业产业化重点龙头企业，并且企业必须有可持续发展能力，使企业与农业互助互惠，避免工商资本下乡与农民争利。二是农业产业化的模式（虾稻共作）必须高效，核心是要充分尊重农民、企业、村集体、政府等多方意愿，充分保障农民利益。三是要坚持市场和政府相结合，在充分发挥市场资源配置决定性作用的同时，政府应做好规划引导，同时给予企业相关的配套支持政策。四是要坚持政府的高屋建瓴支持和农民的基层首创精神相结合，改革既要有顶层设计，更要充分尊重基层创造。（潜江市发改委毕锋）

　　参考文献：

　　[1] 李雪锋，白津夫，杨中川，谢洪波.G1中小城市全面建成小康社会的现实挑战和路劲选择

　　[2] 朱广黔.西部中小城市基础设施现状及原因分析.科技资讯2008年第12期

　　[3] 湖北省三农研究院.华山模式的探索和启示.2014年

　　[4] 李建民.湖北潜江：在传统农业区探索农业人口就地城镇化成效初显.国家发改委中国经济导报：导报内参，2014年第6期