党的十八大以来，党中央就深入推进新型城镇化建设作出了一系列重大决策部署。今年2月，国务院总理李克强对深入推进新型城镇化建设作出批示指出，城镇化是现代化的必由之路，是我国最大的内需潜力和发展动能所在。随着全国各地不同区域新型城镇化建设的不断推进，新型城镇化的战略重要性也日益凸显。

　　1城镇化过程中存在的主要问题

　　新型城镇化建设之所以说“新”，正是因为它有别于传统的城镇化发展模式。既然是“新路”，那么在走的过程中难免就会有各种各样的“荆棘”。主要体现在以下几个方面。

　　1.1城镇规划编制水平不高

　　规划是引领城市建设发展的总纲，长期以来大部分地区对农村规划重视程度不够，主要工作精力都放在了城区规划上，存在村镇规划编制层次低，规划覆盖面窄，规划的权威性、严肃性不强等问题。一是集镇总体规划修编整体滞后，且基本没有编制详细规划和专项规划。由于规划的滞后和规划管理力度不大，“骑路建设”的集镇多，形成“马路经济带”，占田建房、随意建房的情况十分突出，严重影响小城镇的规划和建设。二是村庄规划有名无实。部分地区虽然已经完成了所有行政村的村庄规划工作，但由于受资金、业务水平等条件限制，且规划过程中没有充分征求群众意见，加上相关规划衔接不到位，导致大部分村庄规划无法实施。三是规划执法不严。由于机构、经费等多方面原因，导致城镇规划控制管理弱化，监管执法不到位。有的地方规划严肃性不足，在实际建设中随意变更规划现象大量存在，造成了小城镇建设无序，缺少地方特色。

　　1.2城镇产业支撑薄弱

　　目前中小城市乡镇综合经济实力不高，镇域经济规模普遍较小，发展模式粗放、产业结构相似、缺乏鲜明特色，难以形成产业集聚。城镇缺乏大产业、支柱产业支撑，发展推动力不足，这是造成城镇发展水平低的根本因素。

　　1.3城镇基础设施配套不完善

　　大部分地区中心城区发展较好，但是建制镇发育程度不高，镇区规模普遍不大，基础设施建设欠账较多，配套功能还不完善，城镇吸纳积聚功能比较弱。集镇道路、排水、电力、绿化等市政设施建设整体规格不高。文体体育、农贸市场、集中停车场、垃圾处理等公共服务设施建设落后，导致集镇服务功能不强，重点中心镇难以发挥其规模效益和辐射服务等功能。

　　1.4资金、土地等瓶颈制约难以突破

　　城镇化建设需要大量的资金投入，大部分市镇两级财政除了保工资、保运转之外，很难再挤出更多的资金用于城镇化建设。从总体上看，筹资渠道还不宽、办法还不活，资金不足问题已成为制约城市发展的“瓶颈”。城镇建设与用地的矛盾较突出，土地利用规划没有很好地与城市总体规划、城镇体系规划相衔接，土地流转较为困难、用地不足，建设用地调剂受到制约。农村集体土地拆迁缺乏相关法律、法规依据。同时，随着工业化、城镇化的加速推进，土地资源供应不足，严重影响了城镇化的进程。目前，很多地区都在探索以土地换建设资金的路子，但是受制于用地指标的限制，加上日益高涨的征地成本和复杂的审批程序，影响了地方政府投资建设的积极性及对投资商的吸引力。

　　1.5城镇之间的联动效应不突出

　　大部分中小城市虽然制定了完善了规划，明确了不同建制镇的发展方向，在实际发展过程中，由于受条块分割的行政体制的影响，集镇之间的竞争性大于合作性，产业趋同，特色不明显，整体协调不够，没有建立分工协作关系，联动效应较弱，难以形成真正意义上的经济发展带和城镇群发展。

　　1.6城镇管理和公共服务不到位

　　一是城建、城管体制机制尚未得到根本解决，特别是乡镇城镇管理严重滞后，管理无机构、缺人员、少经费，导致城镇“脏、乱、闹、堵”现象严重，经济发展环境和人居环境差。二是社会保障及户籍制度不健全。失地农民没有健全的社会保障机制，使得失地农民心理不踏实，由于户籍制度的制约社保制度的衔接等原因，部分农民人虽然进了城，却未能享受市民应有的待遇，影响了农民进城的积极性。

　　2潜江市推进新型城镇化经验的启示

　　近年来，潜江市坚持走以人为本、产城融合、城乡统筹的新型城镇化道路，深入推进新城区建设、完善老城区功能、改造提升油田矿区、加速产城融合，城乡面貌发生巨大变化，城镇规模持续扩张，功能逐步完善，品位不断提升。先后获得全国绿化模范城市、全国水生态文明城市、国家园林城市、全国文明城市提名城市、中国十大最具幸福感城市和全国民生改善十佳典范城市等称号。

　　2.1突出规划引领，构建科学合理的城镇体系

　　规划是城乡建设和发展的蓝图，是调控城镇发展的重要手段，是依法管理和建设城镇的重要依据。

　　一是科学划分功能区。参照国家编制主体功能区规划的做法，根据城市发展战略规划和总体规划，结合乡镇的特点，确定各镇的主体功能定位，明确发展方向，控制开发强度，规范开发秩序，给予不同的支持政策，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局。

　　二是加快完善规划体系。精心编制或修编镇处总体规划，解决集镇面貌雷同、缺乏特色、建设品位不高的问题；加快城镇近期建设规划、各类专项规划及控制性详细规划编制工作，特别是要尽快完成重点中心镇的相关规划，以增强规划的指导性。潜江市目前正在抓紧谋划、制定六个规划：启动城市总规修编，编制潜江城镇体系规划，编制新型城镇化规划，重点园区的控制性详细规划，重点区域（高速路口片区、高铁片区、东荆河湿地）控制性详细规划以及新城区规划论证，并积极推进多规合一，避免今后走弯路。

　　三是结合实际开展规划工作。提高规划的可操作性，因地制宜，根据不同建制镇的不同情况制定不同的规划路径。潜江目前共发展出了区域中心发展模式、城市新区发展模式、产城融合发展模式、特色园区发展模式、生态旅游发展模式、“四化同步”发展模式和移民建镇发展模式等多种建设模式，不同的模式均有不同的发展路子。

　　四是强化规划权威。城乡规划一经制定，就具有极强的严肃性、权威性和强制性，任何单位和个人都必须维护、执行城市规划，不得随意变更，从而从根本上解决城镇建设混乱、村庄建设散乱差等问题。

　　2.2突出建设重点，增强城区和重点中心镇的辐射带动能力

　　新型城镇化建设既要全面协调推进，又要坚持重点突出，形成以重点区域建设带动、带活全局的良好发展态势。

　　潜江市着力加强城区和中心镇的新型城镇化建设，根据不同区域的具体情况，发展了四种模式，不同的模式都存在着很强的借鉴性。

　　一是区域中心发展模式。潜江中心城区分为东西两部分，东城区是潜江老城区，以园林办事处为依托，是潜江的政治、经济、文化中心；西城区以广华办事处为依托，是江汉油田总部所在地，誉为“江汉油城”。围绕改造提升老城区，潜江市建成了梅苑、曹禺公园、市民体育活动中心、杨市立交桥拓宽、火车站广场等一系列标志性工程。按照“共建矿区、共建园区、共建城区、共抓转型、共同发展”的理念，大力支持油田经济适用房、棚户区改造以及基础设施建设，促进了油田与地方经济社会的融合发展。

　　二是产城一体模式。产城融合是新型城镇化发展的方向。新型城镇化必须坚持“以产促城、产城并进”的发展理念，不断发展壮大镇域工业企业和农业产业，防止城镇“空心化”，实现城镇化和工业化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进城镇因产而活、因业而兴。潜江市紧紧抓住“两圈两带”发展战略机遇，推进工业化与新型城镇化互动发展，以产业兴城镇，以城镇促产业，实现产业集聚与城镇布局融合发展。一是突出工业主体地位。根据产业发展的趋势，潜江市对产业进行了合并、扩充、延伸、变更、增加，重新确定了石油化工、装备制造、纺织服装、高端家居、大健康、光信息电子、生物医药、新能源新材料等新的八大产业。通过采用新技术、发展新模式、借鉴新经验等多种手段，改造传统产业，发展新兴产业，不断提升产业竞争力。并积极整合园区发展，实行以区带园，重点发展了潜江经济开发区、园林经济开发区、高新技术开发区、新城产业区等“四大战场”，推进产业做大做强，走集群发展之路。二是建设特色园区。“地上盛产粮棉油，地下富藏油气盐”，潜江的油气盐资源及其丰富，经过多年发展，形成了潜江经济开发区、江汉盐化工业园等功能设施完备的特色园区。潜江经济开发区是在国务院备案的省级开发区，构建了以新型化工循环产业园、新能源新材料科技园、生物医药产业园为主的“一区三园”，重点引导石油化工、新能源新材料、生物医药产业聚集发展。江汉盐化工业园以江汉油田盐化工总厂为龙头，打造中石化无机化工产业基地、全球最大的消毒灭菌剂生产基地。三是推进农业转型升级。潜江市加快推进虾稻产业转型升级。经过15年的奋力拼搏，潜江市小龙虾产业初步建立了良种繁育、种养示范、精深加工、餐饮连锁等于一体的虾稻全产业链，小龙虾产业综合产值达到150亿元，带动就业人口达到10万人，带动农民人均增收达到1900多元，真正成为了富民强市的主导产业。四是建设产业强镇。潜江市坚持以产兴城、以城带产，建设了张金、总口等一批产业强镇。张金镇城镇人口超过3万人，以省级开发区张金经济开发区为依托，在大力发展铝业、电力、纺织服装等支柱产业的同时，不断完善城镇服务功能，提升城镇承载力，着力打造潜江西南区域中心镇。总口管理区以打造中国家具第五极——华中家具产业园为契机，同步推进基础设施、三产业、房地产等城镇建设，打造产业新城。

　　三是生态旅游发展模式。潜江古有楚章华台，今有兴隆水利枢纽，分别分布在龙湾、高石碑两大生态旅游名镇。龙湾镇将把城镇建设与章华台旅游开发有机结合，整体实施，不断完善城镇功能，发展房地产业，努力打造独具荆楚文化特色的生态宜居城镇。高石碑镇以兴隆水利枢纽和引江济汉两大国家工程建设为契机，以万亩汉江外滩为依托，大力引进市场投资商，全力打造江汉平原最大的农耕文化休闲体验园。

　　四是“四化同步”发展模式。按照十八大提出“四化”同步发展思路，解放思想，深化改革，打造华山百亿企业、建设熊口中心镇。试行“三权”分置，充分保障农民土地承包权；实行反租倒包，让农民分享现代农业发展“红利”；大力发展虾稻共作模式，打造华山科技产业园，形成集养殖、加工、贸易于一体，覆盖工业、农业、商业、开发等多方位的现代企业集团；以赵脑村为核心，推进整村搬迁，大力开展土地流转，建立3万亩高标准的高效农业示范基地；打造新型综合社区，建设面积650亩，新增集镇人口1.5万人以上。

　　2.3突出机制创新，增强城镇建设发展的活力

　　着力在土地制度、户籍制度、投融资体制、社会保障等方面创新推进新型城镇化的体制机制。

　　一是要解决人的城镇化问题。让人在城市和农村之间合理流动与配置，并且使人的这种流动和配置既科学可控、又可持续，是新型城镇化发展的关键问题之一。要深化户籍制度改革，从根本上清除制约人口转移的体制障碍，打破农村户口和城镇户口封闭分割的管理模式，实行有利于吸引资金和引进人才的城市户口迁移政策，改变将入学、就业、医疗、养老等社会福利和保障与户籍属性进行捆绑的做法，推进公共服务均等化，让农民群众能进城、愿进城、常住城，享受与市民同等的公共服务和社会福利，真正实现人的城镇化。加快城镇社会保障制度建设，进一步完善城镇医疗、失业、养老等社会保障制度，扩大农民工工伤、医疗、养老保险覆盖面，逐步弱化城乡区别，最终建立城乡一体的社会保障制度，让农民工留得住。

　　二是要解决资金投入的问题。加大财政投入力度，用于支持镇处市政基础设施建设项目；积极争取国家大力支持，将各类资金进行整合，统筹安排，提高资金使用效益。加强融资平台建设，切实发挥城投公司投融资主体的引导和带动作用，通过整合政府资产、集体资产、土地资源等城市资源，做强做大投融资平台。抓好城镇资产经营，强化经营城镇理念，通过市场化运作，盘活城市资源。进一步扩大开放，充分发挥政府资金的导向作用，放开城建基础设施建设的准入限制，积极推进投融资主体多元化，引入企业资本和社会资金参与城镇建设，形成“政府引导、社会参与、市场运作”的多渠道、多元化的城建投资体制。

　　三要解决建设用地的问题。城镇化发展对地的需求最为迫切，但发展不等于新增加建设用地，关键在于城乡统筹和集约用地。推进土地管理制度改革，建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度，健全农村集体经济组织资金、资产、资源管理制度，依法保障农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权。积极推进城乡建设用地增减挂钩工作，有序推进集体经营性建设用地流转，完善集体建设用地流转收益分配制度。

　　2.4突出城乡统筹，扎实推进新农村建设

　　坚持城乡统筹发展，推动城镇基础设施向农村延伸，城镇公共服务向农村覆盖、城镇现代文明向农村辐射，着力构建新型的城乡关系。

　　一是加快中心村和农村新社区建设。推动“迁村腾地”，引导农村危房改造和灾害易发地区农民向小城镇和中心村集中建设，加快建成一批人口聚集适度、产业支撑有力、功能设施齐全、社会服务完善的新型农村社区。破除城镇化就是把农民都迁入城镇的观念，将农村居民点当做城市社区来打造，基本实现城郊和建制镇周边村庄农村新社区全覆盖。

　　二是推进农村环境连片整治。按照生态宜居的要求，以人居环境建设为重点，坚持试点示范、重点突破，选择适当的区域建设污水处理厂和垃圾处理场，实现农村污水、垃圾集中处理，解决农村“脏、乱、差”问题。有效遏制农村环境污染加剧趋势，改善农村生活环境，建设一批水乡园林风情浓郁、生态环境优良、生产生活便利的新农村。

　　三是全面加强农村社会建设。加强以乡镇卫生院为重点的农村卫生基础设施建设，改善农村中小学和学前教育办学条件，开展农村文化室建设，推进农村公共体育设施建设，推进农村社区综合服务中心建设。积极争取公共财政支持，加强农村饮水安全工程以及户用和大中型沼气工程建设，全面解决农村居民饮水不安全问题和农村能源问题。（潜江市老新镇严义高）