电视问政：构建城市公共治理平台
——武汉广播电视台《电视问政》实践中的思考
顾亦兵
武汉广播电视台《电视问政》自2011年11月首推以来，引发国内权威媒体持续关注。它不仅创新了民众参与新闻传播的电视方式，也为各界人士广泛参与公共事务提供了可操作性的电视手段。全国200多个城市到武汉考察借鉴《电视问政》的“武汉模式”。《电视问政》成为影响广泛的文化现象和品牌。
《电视问政》虽然由政府主导，但是却内含着政府、媒体、公众相互之间平等对话的三角关系，就像“三条腿的凳子”，凳子的每一条腿在相互关系中各自守住自己的角色、位置和长短，凳子才能稳稳立住。这种相互作用形成的张力推动《电视问政》栏目解决好“谁在问”、“问什么”、“怎么问”这三个维度上的问题，进而实现最优化模式：构建城市公共治理平台。模式的最优化必然带来效果的最优化，具体表现为三个方面：
一、在多元主体的参与中推动城市管理向城市治理的转型
党的十八届三中全会提出的全面深化改革总目标，就是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。这一总目标投射到城市，带来的是“城市管理”向“城市治理”升级的实践。
城市管理虽然包括政府作为主体的管理行为和社会组织作为主体的管理行为两个方面，但在实际操作中政府往往成为城市管理的唯一主体；而城市治理则强调主体的多元化，政府、社会组织、企事业单位、社区以及市民个人，都是城市治理的参与者，其中市民个人参与公共事务的主动性和积极性尤其重要。“百姓参与、百姓评说、百姓监督”，社会群团、企事业单位、社区及个人等多元主体通过特定的电视场域，以“面对面”方式与官员对话沟通、参政议政，正是武汉《电视问政》栏目成为城市公共治理平台的前提。
“多元主体参与问政”的特征并非一开始就具备，而是在电视问政实践中不断改进而成的。初期问政，曝光短片播完，主持人针对短片中的问题对被问政官员展开一连串的逼问：“这些问题归你管吗？对这些问题的解决你做出过哪些承诺？你觉得承诺兑现了吗？承诺没有兑现板子该打到谁身上？谁该挨板子清楚了，这个板子该怎么打？打板子不是最终目的，最终目的还是要解决问题，这个问题能解决吗？什么时候解决？”逼问中，《电视问政》显现为主持人问政，在观众眼中，主持人成为“强势的家长”，被问政官员则是“认错的孩子”，有了犀利的效果却缺失了平等的对话关系，而平等的对话关系正是各方面各层次利益主体达成共识的前提。基于这样的认识，武汉《电视问政》认真解决“谁在问”的问题，主持人由问政的直接参与者转变为问政现场、流程的调动者和掌控者，“多主体参与”在《电视问政》的不同环节得到实现。
在征集问题环节，除了传统的来电、来信、来访，还开通官方微博账号，申请微信公众平台，设置专门网页，在当地人气论坛上发表问题征集帖，充分借助互联网、“掌上武汉”手机APP等新兴媒体平台使群众更方便更快捷地反映问题、提供线索。在问政直播过程中，除了邀请党代表、人大代表、政协委员、党风廉政建设志愿者、治庸问责督察员、布衣参事、市民代表、外国友人、专家、评论员、新闻记者、新闻当事人现场问政外，还通过4G连线、热线电话、微博、微信与场外观众互动。在问政直播结束后，利用报纸、广播、电视以及新媒体平台来追踪整改和问责。
推动“城市管理”向“城市治理”转变，“城市善政”向“城市善治”转变，《电视问政》仅仅在形式和流程上实现多元主体参与是不够的，还需要通过问政的效能，推动民众形成主动积极参与公共事务的文化自觉：城市中的每一个人都把参与公共事务当做自己应尽的责任，当做自己作为合格市民应该具备的条件，就像雅典城邦时期民主派代表人物伯利克里所说：“一个人的时间既要花在处理私人事务上，也要用于参与城镇的公共事务。不参与公共事务的人，有人称之为安静的人，我们称之为无用的人。”要达到这一目标，除了实现多元主体参与问政的广泛性，还要实现多元主体参与问政的有效性。问题短片中，脏乱差的豆制品作坊却有正规的生产许可证。作坊老板跟记者说：“证好办，也要不了几个钱，就是打点要钱。”问政现场主持人问相关局长：“什么叫打点？打点谁？为什么要打点？”局长反复绕着弯子不做正面回答。主持人提醒：“请正面回答问题，不要这样‘打点我’。”局长无法再顾左右而言他：“打点吧，他说的这个意思，可能是要送他好处。”不容回避问题核心是体现有效性的一个方面，使用航拍器突破人为阻碍得到问题现场的影像证据，是体现有效性的另一个方面；更主要的体现是曝光的每一个问题都得到回应或解决。譬如武汉市蔡甸区区长在2013年底电视问政现场承诺的整改，经2014年上半年“电视问政”曝光没有兑现，受到诫勉谈话、通报批评处理。而2014年下半年“电视问政”再次暗访发现之后的整改工作积极、到位。中央电视台《新闻联播·拼在基层》得知后也对该区长作了长达5分钟的专题采访报道。5年来46场“武汉电视问政”先后曝光各类问题670个，问责干部910人，查处率100%，回复率100%，解决率90%以上。
参与的广泛性和有效性能让参与者获得最大的满足感，激发起参与的兴趣并最终形成文化的自觉。一个允许人们参与，甚至是要求人们积极参与重大社会实践的城市，将会激励人们充分施展他们的聪明才智，并且充分意识到个人的力量以及对城市的归属感。
二、在关注和改善民生中推动城市功能和制度的完善
武汉《电视问政》栏目在中共武汉市委推动的全市“治庸问责”行动中创办。《电视问政》中，问题短片成为问责的依据。最开始，围绕问题短片展开的《电视问政》主要是弄清楚责任在谁以及如何追责，而不是解决问题，即使兼顾了问题的解决，也是只顾眼前而非长远、个别而非普遍、治标而非治本。因此，有些问题的解决这次问政承诺马上就办，到下次问政，问题仍存在；有些问题的解决如同玩打鼹鼠的游戏，从这里打下去，从那里冒出来，给百姓留下了官员作秀的印象。改变这种印象的关键是曝光的问题能否从根本上得到切实的解决。当从根本上解决问题成为电视问政的核心，电视问政就很好地解决了“问什么”的问题，治庸问责平台就提升为城市治理的平台。
从根本上切实解决问题，要求一切问题的曝光做到准确和清楚。一则问题短片反映某公司申报的二期建设规划，三年来迟迟得不到批准，该公司办事人员认为是没有给管理部门送礼所致。主持人现场向市规划局局长提问：“怎样看待基层管理部门吃拿卡要的问题？”而第二天某平面媒体经过调查证实，该公司二期建设规划之所以迟迟未获批准，的确因该公司规划中的违规行为造成。问题提出的不准确很容易对问政的权威性与公信力产生影响。还有，现场官员在看完短片后，经常可见的回答是这个事情还不是很清楚，回去之后，一定会调查清楚，找出问题的原因，认真解决问题。这就说明播出的短片没有将关键事实调查清楚，使得现场官员可以利用这些不清搪塞问政。强化问题短片的政策水平与调查力度，理清一切可能的事实，准确把握问政的核心点，《电视问政》的效能才能更进一步。党的十八届四中全会明确提出“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”。法治国家、法治政府的城市治理应该是依法治理，作为治理平台的《电视问政》也应该是依法问政，而问题曝光准确无误正是依法问政的前提。
从根本上切实解决问题，要求一切的问题都追根或落脚到人的问题。武汉东湖水上餐厅从当初的破棚子变成钢筋水泥的房子，如果短片反映的只是水上餐厅对东湖不堪入目的污染，而没有反映经营者见利忘义的可憎，以及管理者置若罔闻的可气，只见问题不见人，就有可能问题的解决只是一拆了事，而忽视了对污染者的惩罚，和对不作为者的问责，更无法让处罚与问责形成刚性的制度，带来的后果则是水上餐厅这样的污染行为在不久之后又会死灰复燃。通过4G连线，外采记者从青山棚户区居民家中发回现场报道：因电线老化居民夜里也不敢开灯，整个棚户区一遍漆黑，在摄像灯和手电筒的指向中，棚户区的残破不堪，居民家中漏雨的屋顶和屋内被雨水严重浸泡过的痕迹，还有居民一声“政府是不是忘记了他们”的追问，真真切切地反映出居民生活上触目惊心的艰难，使得市委主要领导动情地表示：看了短片终身难忘，不论怎样困难，也要咬紧牙关帮他们解决；市政府主要领导带队向棚户区居民诚恳道歉，并现场办公，制定解决的具体措施和时间表。
城市在医、食、住、行、教等上具备的功能和制度，紧紧关乎城市百姓的日常生活。日常生活最动人。法国著名的马克思主义理论家列斐伏尔提出，只有不断地通过对日常生活的“批判”，才能将日常生活中损害人的东西革除掉，让惠及人的品质释放出来。“批判”的过程即是对平凡人的日常生活进行关怀和帮助的过程，而过程最远大的目标是要推动城市功能和制度的完善。因此，“批判”所及的问题需要具有典型性和代表性。武汉《电视问政》以武汉市每年“十个突出问题”为问政内容，在具体的操作中，更多地关注了亟待解决、涉及大多数人利益、具有最大化人文关怀的问题。更主要的是通过这些问题的解决，完善了城市的功能和制度，让城市变得更美好。譬如问政后，安置棚户区2000多户居民的小区开建；100多个湖泊设立湖长，保护湖泊的刚性制度出台等等。据统计，5年武汉电视问政推动建章立制80多项。
从百姓日常生活的具体问题入手问政，有效推动官员们深入生活之中，深入百姓之中，食人间烟火，发现问题、解决问题；在“让城市更美好”的理想高度提升问政，具体问题的解决与城市发展的使命结合，《电视问政》就真正成为探索城市治理，完善城市功能与制度的好办法、好机制。
三、在理性的公共运用中推动城市人文明素质的提升
初期问政，着眼于谁应该负责、该怎么追责这样的问题，主持人设计许多锋芒性话题，面对官员穷追猛打地问，让人败逃无路、大汗淋漓，甚至在问政中置入一些让官员难堪的道具，虽然老百姓看后大呼过瘾，但这样的问政，由于缺乏对问题应有的分析和解决，很容易将政务中存在的问题个人化、简单化、表面化。从关注个人的感性而非关注社会的理性角度进行问政，容易把市民培养成被动的看客，个人的兴趣被满足了，而关于个人利益尤其是公众利益的东西被忽视了。
人是有理性的动物，在老百姓看来生存诉求的解决远比感官刺激的满足重要。解决好“怎么问”的问题，《电视问政》作为公共治理平台的魅力得到充分的彰显。理性与感性是相对的，每个人都有理性，同时每个人也都有感性。理性在私下运用时，常常会受到自身感性的影响，容易陷入狭隘和自私的偏激或偏见之中。康德《在历史理性批判》一书中认为，一个人在其所受任的一定公职岗位或者职务上所能运用的自我理性，一个政府局限于在政府内部所能运用的理性，都只能算是私下运用的理性。为了个人的政绩，政府官员可以只顾发展而不顾环境的保护，最终让人们喝不到干净的水，呼吸不到新鲜的空气；为了个人的方便，有人可以把车辆停放于道路的中间，造成严重的交通堵塞等等，一切给民生带来不便的、给城市带来麻烦的问题都是因为人私下运用理性所致。解决这些问题需要理性的公共运用。人只有在理性的公共运用中，在相互的交往和沟通、理解中，在公开的讨论中，才能成为智慧的人，摆脱狭隘和自私融入社会的整体利益和普遍伦理中，从而使自己的行为具有合法性和科学性，进而促进社会的发展与和谐。
武汉《电视问政》坚持问题导向，聚焦突出问题，剖析问题根源，促使问题解决。这一过程正是理性公共运用的过程。在这个过程中个人主义向公益主义的转换得以实现，同时各种各样的冲突也得到引发和呈现。
每场《电视问政》紧紧围绕一个主题，尊重电视规律，用多个关涉不同主体、不同表现的问题短片，充分展示承诺与现实、假象与真相、言语与行动、坏典型与好典型等等的冲突；通过现场主持人的调动，充分展示不同主体、不同看法、不同性格、不同利益、不同经验、不同语言风格之间的冲突。冲突是龙，主题是珠，冲突的调动和展示就像穿云入雾，龙睛龙爪总不离乎珠，建构的是问政的广度和感染力。
对理性问题给予理性回答，人的知识和道德都包含在这种循环的问答活动中。正是依靠这种基本的能力，人成为一个“文明的”“有责任的”存在物，成为一个道德主体。《电视问政》不停留于一问一答的单向度对话，而是充分展开一个多方参与、循环往复的对话过程，拨开重重迷雾，了解问题产生的原因：哪些是因为个人素质，哪些是因为官员作风，哪些是因为发展理念，哪些是因为改革滞后和制度不完善；尤其是每场问政都设置专门的法律专家，在法律专家的把关下，调动各方智慧对症下药找到解决问题的方法，如同层层剥笋，建构的是问政的深度和说服力。有了这种深度，百姓的问政也就不再简单地从个人的痛痒出发，而是着眼大局、把握大势、依法问政；官员的承诺也就不再是迫于问政压力的“马上就办”，而是厘清原因、分清责任、依法整改。
以冲突的调动建构问政宽度，以循环的对话建构问政深度，武汉《电视问政》变得更有章法、更加严谨。更主要的是，问题短片保密、面对面现场问政、依理依法廓清问题根源、问题解决落实、依法依规追责问责到人，形成《电视问政》的倒逼机制，推动官员们完成出汗到打太极到做好平时的蜕变，百姓们完成看刺激到重参与到求实效的蜕变，从而实现整个城市中人从感性到理性到智慧的蜕变，这种蜕变带来的是城市人文明素质的整体提升。
中国古代的孔子认为，智慧的人能够“从心所欲不逾矩”；古希腊的德谟克利特说，智慧的人生出三种果实：善于思想、善于说话、善于行动。《电视问政》推动城市人的发展，而城市人发展的新高度必定能带来我们城市发展的新高度。
（作者系武汉广播电视台台长）