【建成支点 财政赋能③】发挥预算编审基础性作用 深化零基预算改革

湖北省委书记王忠林在全省加快建成中部地区崛起重要战略支点推进大会指出，要以综合实力领先、科技创新先行、现代产业引领、枢纽地位凸显、改革开放示范、城乡区域协调、生态环境优渥、文化繁荣兴盛为显著特征，以整体提升发展能级、发展速度、发质效、发展后劲为主攻方向，打造长江经济带高质量发展的战略枢纽、引领中部地区发展的重要动力源、中国式现代化的区域样板。这一重要部署，对预算管理这一财政管理基础工作提出了更高要求。省级部门的全部支出，都通过项目的形式管理和安排，纳入项目库管理，如何健全现代预算制度，加强财政科学管理，用更优的预算管理模式匹配省级部门的项目支出需求，是预算编审改革工作重点考虑和解决的问题。

建成中部地区崛起重要战略支点需要更加坚实的预算管理基础

党委政府有明确部署。深化部门预算管理制度改革不仅是必然要求，也是健全现代预算制度的必要支撑。党的十八大以来，中央对建立健全现代预算制度多次做出部署。党的十八届三中全会决定指出，“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”。党的十九大报告指出，“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。党的十九届四中全会决定指出，“完善标准科学、规范透明、约束有力的预算制度”。党的二十大报告提出“健全现代预算制度”。党的二十届三中全会提出“健全预算制度”“深化零基预算改革”。

省委省政府要求推进大财政建设，将深化零基预算改革作为全面提升财政预算管理水平的总抓手。管控支出总量，优化支出结构，创新支出方式。坚持“小钱小气，大钱大方”，加强政策统筹整合，实施项目全生命周期管理，完善支出标准体系，全面实施预算绩效管理，服务经济社会高质量发展，为加快支点建设提供坚实财政保障。

财政收支状况有迫切需要。面临世界百年未有之大变局，国内外经济形势复杂严峻，我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，各级财政收支矛盾更加突出。主要表现在，收入方面增速放缓，支出方面由于惯性仍保持较高增幅，同时支出结构僵化固化，进一步加剧了收支矛盾。近年来，各级财政通过动用预备费、预算稳定调节基金、历年结余结转、调整支出结构等方式，打破所有坛坛罐罐，全力维持特殊时期财政平稳运行，所有能动用家底基本都已掏空，未来几年实现收支平衡难度进一步加大。现实迫切要求加快深化部门预算管理改革，充分向内挖潜，更大限度发挥财政资金使用效益。

加强预算管理有更高要求。近年来，各类巡视、审计、检查、监督要求越来越严，暴露出部门预算编制不够细化、依据不够充分、口径不够清晰等问题，同时，部门预算追加过多过频，绩效管理等制度执行的刚性还不强。在部门内部，也存在僵化固化的支出安排难以改变，财政资金的支持不能及时转向安排到当前各领域改革工作最急迫的地方，有的资金安排依据早已过时，需求已经不再迫切，仍然按照惯性安排，而此类资金又往往是外部检查高度关注和易违反财经纪律的“高风险区”。面对内外部对业务和财务管理的新要求，部门自身需要进一步加大改革力度，强化绩效管理，满足各项改革业务对财政有效保障的迫切需要。2025年，我省被财政部列为“深化零基预算改革”试点。做好试点工作，需要充分发挥改革的突破和先导作用，加大力度推进深化零基预算改革，制定完善相关政策举措，以更好提升财政治理效能和财政资金质效。

加强预算编审管理需要牢牢抓住几个关键

系统谋划零基预算管理体系建设。当期在项目支出编制时，还有“基础加增长”的影子，部门的“攒钱”思想仍然存在。其中重要的体现就是预算调整频繁，年初预算刚性不够，有的部门预算编制时没有考虑充分，预算工作安排和预算工作时间要求匹配不上，甚至存在有的部门预算刚批复下达就开始申请调剂。落后的管理理念与现实管理要求的不匹配，是造成部门预算管理诸多问题的根源。

推进部门预算管理改革，首先需要各级财政部门和预算部门尽快转变观念，落实零基预算。无论是财政部门还是预算部门，都应当将预算管理中的事前绩效评价、项目评审、项目入库、支出标准建设等基础性工作贯穿于全年，真正将项目“滚动”起来，在预算编制工作开始前就谋划好下一年度的重大支出安排。其次，要运用系统思维，统筹推进各项改革，将预算评审、项目库管理、支出标准建设等统筹考虑，同步推进。杜绝“多点突破”、零敲碎打的分散推进的局面和形式主义的倾向，避免财务管理改革停留在预算单位的财务部门，减少预算单位的重复劳动。

加强部门预算项目库管理。当期部门项目库管理水平差异较大。一是对项目的储备管理不够，有的地方没有做到“全年入库、滚动排序”的项目储备管理，预算部门和单位的项目建设基本上从下半年收到预算编制工作的通知才开始。二是预算评审机制不健全，有的地方没有完善的项目入库标准，部门对于储备的项目能否入库手里没标准、心里没底数，财政对于大量集中的项目入库申请缺乏有序甄别机制。三是项目标准化程度不够，首先是项目分类管理滞后，同一类型的项目在不同预算单位被划分在不同的项目中，加大了审核筛选难度，然后是同一类型的支出预算编制标准不统一，需进一步加强支出标准统一规范。

要加强项目库管理。财政部门要提高项目管理精细化程度，加强基础工作谋划，细化省级项目库管理。一是要加强对重点项目如信息化建设和运维、办公用房租赁、物业管理、修缮等的管理，将预算部门共性的、通用的运转类项目统进行分类，并按照财政部门统一规范设置一级项目，逐步规范综合事务和运转类项目。二是限制预算部门其他一级项目设置数量，规范其他一级项目的设置范围和标准，加强对预算部门事业发展类项目的管理。三是项目库常态化开放，在逐步规范清理的基础上，严格财政部门审批，细化财政部门对项目设置的管理和控制，加强财政部门项目支出“控制数”的控制力。

大力推动支出标准建设。财政部门要按照“统筹规划、分批建设、稳步推进”的原则，加强对支出标准体系建设的谋划，充分发挥支出标准在预算管理中的重要支撑作用。一是加大支出标准化建设的力度和广泛度，注重预算支出标准的协同性,加强预算支出标准与其他预算管理要求的衔接,充分调动预算部门积极性，督促各预算部门拿出建设计划，制定建设方案，系统地开展建设工作。二是充分借鉴先进地方已有的建设经验，制定支出标准建设清单，按照轻重缓急、先易后难的原则，按照我省支出标准建设“时间表”、“路线图”。优先建设与预算管理等重点工作任务直接相关的预算支出标准，发挥标准在预算管理中的基础性作用，逐步完善充实支出标准体系。三是在执行中完善支出标准管理，及时推动各项标准分类的调整升级，形成能进能出、动态调整的支出标准管理体系。

强化预算绩效管理。部门普遍存在“重制度建设，轻结果应用”的问题。一方面，是预算部门开展的评价，无论是部门自行还是委托第三方机构开展，形成的结论普遍较优，不易进行横向比较，造成其形成的结论“不敢用，不好用”。另一方面，即使财政部门统一开展的财政绩效评价，也受限于客观条件，难以在预算编制的有限时间内，对动辄几千个存量项目或几百个新增项目进行同一尺度的评价。

首先要继续深化全面实施绩效管理的改革，要用好预算绩效管理这个重要管理工具，实现从“要我有绩效”到“我要有绩效”的转换，通过事前开展绩效评估、设定绩效目标，事中开展绩效运行监控，事后进行绩效评价、结果应用等全过程管理，促进政策目标的实现。同时，要加强部门预算绩效管理考核，根据各项部门预算改革目标，精确设定考核目标和评分标准，例如，对应加强项目库全生命周期管理，可以将项目谋划入库的相关指标纳入考核体系；对应加快支出标准建设，可以将部门新建设项目支出标准的情况作为考核依据等等。

稿源：荆楚网（湖北日报网）

作者：曹龑（“楚财先声”团队）

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