从“数据孤岛”到“数字孪生”，一座中部城市的空间治理突围

咸宁市融媒体中心记者 王恬 通讯员 何谦 朱翔宇

7月初，自然资源部党组成员、副部长庄少勤到咸宁调研，面对屏幕上铺展开来的数字化全域地图，给出了一段分量颇重的评价：“咸宁将‘一张图’与国有‘三资’深度融合、推动国有经济发展的探索，在全国都特别有价值。”

这番评价背后，指向咸宁历时六年精心打磨的一项基础性工程——全市自然资源管理和国土空间规划统一数字化平台。简单说，就是把咸宁9751平方公里土地上，山水林田湖草、房子、路、管网、工厂、农田，凡有空间方位之物，全塞进了一张电子地图里。打开这张“活图”，哪个地方现状是什么，旁边挨着什么，将来能干什么、不能干什么，一眼就能看清。

咸宁人自己管它叫“数字孪生兄弟”。

一图统揽，破解治理之困

回溯原点，这场数字化变革的启动，源于现实中反复出现的“数据碰撞”。

2019年，咸宁被列为时空大数据平台部级试点。彼时，规划部门用一套底图，交通部门用另一套，坐标系不一、边界对不上，“一张蓝图”常常沦为“各说各话”。

“过去各部门编规划，各找各的测绘单位，各用各的底图，规划在空间上‘打架’是常事。”咸宁市自然资源和城乡建设局相关负责人坦言。

破局，从“四个统一”开始——统一底图、统一标准、统一规划、统一平台。

统一采用国家大地2000坐标系和黄海高程基准，让所有数据在同一个“坐标世界”里对话；将“三区三线”划定成果清晰标定、严格管控，让每一寸土地的用途都有据可查；不搞层层建平台、家家建平台，而是将“一张图”作为全市唯一的空间平台，汇聚700多个图层，让数据在统一的底座上互联互通。

“标准就是规则，口径一致才能告别‘各说各话’。”咸宁市将市县国土空间总体规划编制成果全部上图，耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界等“三条控制线”落位精准、管控刚性。打开“一张图”，哪里能建设、哪里需保护，有且只有一个答案。

截至目前，全市121万间房屋、220万人口、26万个单位在三维空间精准落位，基础实景三维实现全域覆盖。2024年，该平台获评行业最高工程奖；2025年，“实景三维咸宁”入选国家级创新应用典型案例。

空间账本，摸清资源家底

“只有依托‘一张图’，将每一寸土地、每一笔资产的空间坐标、权属状况、利用现状落图入库，才能精准厘清资源资产的实物账。”这是咸宁的共识，也是行动的起点。

2026年，咸宁以“一张图”为底座，对国有资源资产实施“确认——确权——确值——入账——盘活”五步全生命周期管理。位置、权属、价值、盘活状态，图上可视、可查、可追溯，国有资源资产从“纸质台账”蝶变为“空间账本”。

数据支撑让决策有据可依。咸安区双溪桥镇毛祠村村民樊某有39亩地种泡桐和杉树，十年收入不足3000元。土地整治之初，老樊心有顾虑。村干部不空讲道理，而是算细账：整治后流转，租金每亩每年200元，十年保底7800多元，还不用自己下地。老樊点了头。如今，那片土地已成连片良田。

“算清‘明白账’，才能通过精准的空间配置挖掘资源潜力。”这背后，是“一张图”让每一块土地的价值一目了然，让基层工作有了底气。

盘活存量资产，是检验“一张图”成色的试金石。咸宁高新区凤凰工业园，金海达公司破产留下400亩闲置地，政府回购财政压力大，司法拍卖流程漫长。如何破题？咸宁创新“预重整＋带封拍卖”，不仅盘活400亩地，还引进4个项目，总投资超18亿元，预计年税收可达3亿元以上。

“过去家底不清、账实不符，现在图上标注、清单派发、动态跟踪，盘活任务目标明确、时限明晰。”全市闲置土地188宗1万多亩、低效用地177宗8000多亩在“一张图”上清晰标注，生成盘活任务清单派发至职能部门。

2025年，咸宁盘活国有资产128.32亿元，综合债务率保持绿色，市本级财政自给率稳步提升。

全程贯通，重塑治理流程

“一张图”的价值，不止于摸清家底，更在于重塑治理逻辑。

在项目管理上，咸宁打通“一张图”与发改“四库”平台（目录库、储备库、实施库、竣工库），让项目从谋划到投产“全程上图、闭环管理”。项目谋划阶段，输入21条限制性避让条件，系统自动筛选最优落脚点；审批阶段，“一码关联”归集信息，11个部门48个审批事项打通，工业标准地项目审批时限从73天压至42天；建设阶段，融合月度影像和无人机视频动态跟踪；运营后，实缴税收与承诺指标匹配监测，防止低效开发。

“谋划即知底数，审批加速推进，监管全程可视。”今年，全市国土空间总体规划动态维护中，共保障各类重点项目4682个，其中交通、能源、水利等479个重点项目在谋划阶段即通过“一张图”实现精准落位。

咸宁还引入全省首个工程建设项目审批AI智能体，系统自动生成个性化审批导航图，清晰标注全流程节点、材料清单及办理时限，已服务企业120余家、133个项目，报建周期缩短50％以上。

跨部门协同的效能同样显著。今年市交通局组织编制《咸宁港总体规划》，岸线资源复杂、矛盾冲突点多。过去靠人工核对，几个星期都未必理得清。这次打开“一张图”，30分钟完成空间适配性识别，直接规避5处生态保护红线冲突区域，系统自动给出修改意见和比选方案，为规划早日通过省级审查赢得先机。

防汛期间，全市将地质灾害点、山洪沟、危旧房、防洪排涝风险点全部落图上图，实现“一张图”统筹调度、科学决策。城市管理指挥中心大屏上，城区36万多间房屋、50多万人口、3.6万个单位实现人、房、地、物、事数据关联，系统主动预警安全隐患。

人人想用，共建共享未来

“一张图”的生命力在于应用。咸宁的目标，不止于“能用”，更在于“人人可用、人人会用、人人想用”。

目前，“一张图”已搭建涵盖700多个图层的数字底座，地理底图、现状数据、规划成果能开放的全部开放、能共享的全部共享，并集成BIM、CIM和实景三维技术，做到“空间三维、要素多维”。

同时，不断完善通用工具箱，降低使用门槛，让“一张图”真正成为各部门“争先用、时时用、处处用、事事用”的工作平台。

招商部门绘制“招商地图”，变“项目找地”为“地等项目”；教育、医疗部门精准识别设施缺口，优化网点布局；政法、公安部门整合人口、房屋、网格数据，让基层治理从被动应对转向主动预警。

六年深耕，一张“活图”不仅绘就了咸宁的空间底账，更折射出一座城市治理现代化的发展逻辑。正如市委书记周锋所强调的，要以“一张图”为抓手，提升国有资源资产配置效率，盘活存量、做优增量、防控风险，构建地方国有经济治理体系。

数字时代，空间即资产，数据即治理。咸宁“一张图”的意义，不仅在于让每一寸土地都“说话”，更在于让每一笔资产都“发光”。如今，咸宁正以“一张图”为纽带，推动“十五五”规划各项重点任务落地上图，构建“上下一体、统分结合”的共建共享共用机制，努力为加快打造武汉都市圈绿色发展重要增长极贡献更多力量。