武汉市政协关于消除影响武汉城市圈发展的体制机制障碍的建议

　　推进武汉城市圈建设，是省委、省政府落实科学发展观，顺应经济全球化和区域一体化趋势作出的重大战略决策，是实现湖北在中部地区率先崛起的重要举措。中共中央政治局委员、湖北省委书记俞正声同志指出：“对于振兴湖北，武汉的崛起和武汉城市圈建设是最重要的一个环节。”但是，随着改革和发展的进一步深入，由于地区利益分配、行政体制分割以及区域发展差异等各种主客观因素的存在，武汉城市圈在五个“一体化”的建设过程中面临着诸多体制机制障碍。��

　　如何消除这些体制机制障碍，按照主席会议的安排，在叶金生主席、杨付华副主席、郑心穗副主席、王少雄秘书长等领导带领下，由提案委员会、市民革、市民建等部门和单位组成的调研专班，分别对省内外考察调研；组织了市发改委等单位负责人参加的座谈会；参阅了《武汉城市经济圈建设问题研究报告》、《武汉城市圈总体规划（第四稿）》等有关资料，学习了国内外专家学者研究城市圈的理论专著。现将调研情况及意见建议汇报如下：��

　　一、认清一个现实：总体上武汉城市圈建设处于起步阶段

　　武汉城市圈面临的现实是：一是与长三角、珠三角比较规模明显偏小，而且基本上都是欠发达地区，竞争明显处于劣势；二是从综合经济实力看,武汉城市圈还在城市圈的起步阶段,是城市圈的单中心阶段，与中原城市群、长株潭城市群、皖中城市群等中部城市群的竞争不具优势；三是产业基础虽好，但同构严重，9个城市还在进行对抗性竞争；四是交通、通信等基础设施建设初具规模，但网络体系尚不健全；五是市场壁垒和障碍仍然未完全消除，城市职能分工不明确。目前9个城市未曾制订明确的职能分工与地域分工规划，武汉的中心地位和作用并没有得到周边城市的重视与认可, 圈内优势发挥不充分，城市体系不够完整,武汉城市圈还是一个破碎的城市经济圈；六是经济的外向性差，商品内部流动紊乱，区域间流动没有体现武汉中心区位优势；七是经济体制改革相对滞后，国有经济比重依然比较高,计划经济痕迹依然比较重，使武汉的区位优势变成制度的劣势；八是投资环境有所改善，但对大量中小企业改善不明显；九是生态和自然资源丰富，但开发利用和保护不够；十是忽视水资源、水文化在武汉城市圈中的作用。��

　　二、把握武汉城市圈建设的两大特征：行政加市场兼导

　　中国城市圈的建设，现实情形来看，大致可以分为三种形态：第一种是经济主导型。以上海为龙头，苏浙为两翼的长江三角洲和以广州为中心，深圳、珠海为两翼的珠江三角洲城市群。这两个城市群，经济发达，城市间的融合、优势互补、合作发展已成为一种内在的需要，经济行为在两个城市群的发展中起着主导作用。这种城市群的建设发展是理想的模式，合作的层次高，成功的概率大，发展的前景好。第二种是行政主导型。长沙、株洲、湘潭城市群是其最典型的案例。长株潭城市群，城市间的融合、优势互补、合作发展尚未形成内在的需要。但三市在湖南省政府行政力量的主导下，坚持高起点规划，行政力量在三市融合发展的过程中发挥着重要的引导作用。第三种是经济+行政兼导型。武汉城市圈可归类为这种模式。其特点是，经济有一定程度的发展，但各城市向外扩张的足够欲望和动能不足；行政有一定力度的推动，但统筹圈内各市发展布局、整合优势、推动合作机制的效力不足。武汉城市圈建设要明确这个特点，适应这个特点。还是要按苗圩书记的有所不为才能有所为的指示办。采取正确的方式方法，审时度势，量力而行，量能而行，务实推进。��

　　三、建设武汉城市圈要凸显三大理念:竞合+网络+服务

　　（一）竞合新理念：智猪博弈。“智猪博弈”隐喻着成熟期经济和成长期经济的博弈：大猪处于成熟期，小猪处于成长期，大猪的胃口大但资源有效性较弱，即其体态基本不变；小猪则不然，只要获得相应的食物就会迅速增长，其资源有效性明显较强。武汉的现实状况可以认为处于成熟期，而城市圈的其他8个城市发展相对缓慢，对武汉的依赖程度高，经济增长愿望强，这些显然是和成长期特征相符合。根据“智猪博弈”理论，武汉城市圈应该选择适度均衡发展道路，也就是学会当大猪，自己行动起来,让小猪搭便车，必要的时候，要作出牺牲，适度让利。��

　　（二）区域经济新理论：城市网络。根据城市群发展理论，城市群发展的第一阶段是内聚性城市群，第二阶段是依存性城市群，第三阶段是城市网络。��

　　城市网络不是封闭的、局限于行政区划的城市体系 ,而是开放的、有机的、边界趋于模糊的城市组织体系。经济全球化使得任何一个城市都不可能在脱离其他城市的前提下独立获得发展。城市网络化是城市综合竞争力普遍提高的产物 ,意味着城市在文化、教育、服务、知识等方面都将建立起紧密的联系。由此，我们认为，武汉城市圈的发展，不仅要采用传统的中心——边缘的城市圈理论来支撑我们的实践活动，更要用信息时代的城市网络理论来指导我们的城市圈建设。��

　　（三）产业新高度：服务外包。武汉在城市圈建设中要走高端路线，占领高端资源。在引进产品内容上，要大力发展服务外包。武汉市一些低层次的产业“十一五”期间应不再发展，而服务业要超常发展，这是武汉产业发展的必然趋势。这种趋势决定了在未来相当长的时期里，圈内其他城市工业化的进程要进一步加快，武汉的产业会逐步升级。我们应该顺应这个趋势做好工作，使得扩散的加速度大一点，特别是现代服务业发展的速度快一点，这样武汉城市圈产业的竞争力和产业效率才会大幅提高。��

　　四、武汉城市圈建设中存在的四种体制机制障碍

　　与市场经济发展要求不相适应的管理体制和机制是阻隔城市圈区域经济发展进程的一堵“看不见的墙”。从调研情况看，城市圈建设中面临的主要体制机制障碍是：��

　　（一）计划经济体制改革滞后导致市场一体化程度不高。武汉城市圈的9个城市经济发展水平差异极大，各自的地区利益与诉求也不尽一致，行政分割、市场壁垒和利益分配冲突束缚了市场一体化发展。虽然有关部门在市场准入、依法维权、信息共享等方面做了大量工作，但圈内各城市在物流、知识产权、工商管理、技术监督、商品检验、行政事业性收费等方面仍不同程度地存在着地方保护。资金、技术、劳动力等生产要素市场建设滞后。��

　　（二）产业政策调整力度不够，经济结构性矛盾突出。一是产业结构不合理。第一产业所占比重较高，占GDP12%以上；第二产业以传统制造业为主，且轻重工业比重失调，比例为26.2：73.8，包括金融在内的现代服务业以及高新技术产业所占比重低。二是产业结构同构化现象较为严重。分工协作和产业配套水平低，相当部分还处于低水平无序竞争的局面，影响了城市圈整体优势和综合经济效益的发挥。三是企业主体结构有待优化。城市圈主导行业中龙头企业较少，实力不够强，难以彼此联合形成市场竞争优势，难以形成较大规模的产业链，对相关产业的带动能力有限。四是民营经济在整体经济中所占比重较低，圈内缺乏大量有活力的民营企业和民间资本来围绕规划的主导产业做大做强和形成配套。��

　　（三）行政管理体制不顺，协调合作机制不健全。近年来，湖北省和武汉城市圈9市加强了城市圈建设的领导和联动，省政府每年召开一次省推进武汉城市圈建设领导小组（扩大）会议，省直有关部门积极组织9市相关部门定期召开联系会议，9市之间交流与协作也不断加强。但是目前武汉城市圈的协调合作水平相对实际工作需要还有相当大的差距。一是高层协商沟通机制尚未制度化，区域经济发展决策机制不健全；二是缺少一个贯彻落实、组织实施高层指导机构和联席会议作出的规划、决定的常设机构，城市圈区域合作的组织机构不完善，职责不明确；三是城市圈部门之间的政策协调意识不强，单个城市的政策出台前未能与兄弟城市进行充分的沟通，各城市政府之间、部门之间主动通气和协调的良好机制还未形成。��

　　（四）政策措施不配套，利益协调机制不完善。一是由于各地经济发展条件以及发展思路的不同，历史形成的很多地方政策法规存在较大的差异，相当多的政策法规还带有较强的地方保护主义色彩，这些规章制度与城市圈的一体化进程格格不入，目前还没有一个协调解决的机制。二是城市圈一体化不可避免的会出现利益分配问题，由于缺乏对城市圈政府部门的有效激励约束机制，使得对于统一出台的城市圈发展政策、发展规划，对本地本行业有利的，各地方政府就大力合作；对短期内可能损害本地区利益的，就态度消极缺乏合作的动力。��

　　五、消除体制机制障碍的五个对策建议

　　（一）建立强有力的工作机构，构建制度化的区域协调合作机制。建议在省委、省政府和省推进武汉城市圈建设领导小组的领导下，建立三个层次的联席会议制度，即:市长联席会议、常务副市长联席会议和经协办主任联席会议制度，明确其功能和职责，定期举行，使之成为城市圈经济发展的议事决策、权威指导机构和协商机制。建立区域协调常设机构，具体负责城市圈建设的日常工作和联席会议作出的规划、决定的落实。积极引导和支持行业协会、商会等民间组织、中介机构发挥桥梁作用，组建武汉城市圈联合商会或行业协会，联络圈内主要企业，沟通行业信息，筹划行业内和跨行业的企业合作与开拓国内国际市场的有关活动，形成多重力量促进协作的局面。��

　　（二）建立利益共享的分配与补偿机制，增强城市圈一体化的内在动力。一方面坚持机会均等、公平竞争的原则，为区域内各地区发展创造一个公平竞争的环境；另一方面，要根据利益兼顾、适当补偿的原则，对参与区域分工和合作而蒙受损失的一方，通过多种途径在资金、技术、人才和政策上给予一定的支持和相应的补偿。建议在省推进武汉城市圈建设领导小组的领导下，调整省、市之间的财税分配比例，改进税收征管办法，稳定各地既得利益。凡是因为圈内资源整合、产业调整和梯度分工引起的企业兼并、企业迁移等导致的税源流动，其既得税收利益，特别是欠发达城市的税收既得利益应予以充分的尊重和维护，可在保持原基数的前提下进行税收分配，避免圈内恶性竞争。创新财税激励机制，实行均等性转移支付和激励性转移支付结合的政策。对地方一般预算收入增长幅度超过全省同级水平的市、县，适当给予激励性转移支付。对大型跨区域的盈利性项目，可采取联合共建、股份化运作、利益分享的方式；对大型跨区域的纯公益型项目，可按不同行政区域受益程度的大小确定出资比例。建立城市圈利益补偿基金，从地方的财政收入中统一收取一定比例的补偿基金，用于补偿在一体化建设过程中地方利益的损失。��

　　（三）以专题合作项目为抓手，扎实推进城市圈一体化发展。坚持“有所为有所不为”、“先易后难、稳步推进”的原则，从具体项目的合作起步，选准专题合作项目，一个个地解决具体问题，积小胜为大胜，逐步形成规划共绘、交通共连、环境共建、市场共构、产业共兴、品牌共推、社会共享。近期武汉城市圈可选择共识比较强、能马上启动的交通、信息、产权、旅游、人才等专题开展合作，并建立合作专题的筛选、立项、实施、跟踪、验收制度，使区域经济合作取得实效。��

　　在开展专题合作项目时，应注重发挥圈内各城市优势，充分调动各城市的积极性。某个城市在哪方面有优势，哪个项目搞得好，就由某个城市牵头负责。��

　　（四）着力培育市场主体，充分发挥市场机制在区域资源配置中的作用。支持行业龙头企业做大做强，对城市圈同一产业中实力较强的企业，在市场机制下通过优化重组，形成若干规模较大，具有相当市场份额和市场影响力的行业龙头，以这些行业龙头为主体，拉动相关行业与之形成配套。对于各城市拟新增投资发展产业，城市间要进行及时的相互沟通，根据城市圈发展规划，引导各市依托资源优势和基础条件发展优势产业和特色产业，通过产业的错位发展，延伸产业链，形成产业集群，优化整体产业布局。推动企业上市，利用深圳中小板市场近年来扩容加速的良机，积极开展上市辅导和培训，做好上市准备工作。对那些创新能力强，前景看好，但部分财务指标暂时不符合要求的企业，积极采取注资、兼并、重组等方式提供支持，努力通过上市渠道做大做强行业龙头。消除区域、行业对民营企业设置的不合理门槛，优化民营企业的发展环境，形成一批城市圈内跨区域、跨行业发展的民营大企业，增强区域经济活力。进一步完善和发展武汉金融资本市场，整合城市圈内分散的产权交易机构，形成统一的产权交易市场，不断完善交易规则，扩大交易品种，增加产权交易市场的广度和深度。��

　　（五）构建圈中圈、圈套圈的城市网络体系，发挥中心城市的辐射带动作用。一个区域的发展离不开特大城市的辐射带动；一个特大城市的发展离不开周边区域的腹地支持。武汉要加快发展，实现在中部地区率先崛起，必须有一个充满生机与活力的城市圈作依托，从而实现资源在更大范围内的优化配置，产业在更大范围内的合理布局，信息在更大范围内的互通共享，从而提升我市的综合竞争力。根据城市网络理论和地缘相连、文化相通、经济往来密切的特征，武汉既可与黄石、鄂州、咸宁、孝感组成圈中之圈，也可与圈外的襄樊、宜昌组成“一主两副”省域中心城市群，形成圈内有圈、圈外套圈的城市体系，加强这些经济板块的联系协作与互动。武汉要在参与和推进城市圈建设中，以综合配套改革试点为契机，抓住加快自身发展这个关键，提升服务功能和水平，发挥中心城市的核心作用、促进对外经济贸易的窗口作用，构建区域统一市场的主导作用、推进区域经济技术协作的带动作用、促进武汉与周边城市优势互补、互惠互利、双赢多赢和联动发展。�お�

来源：武汉市政协网站