政协委员建议：立法监管 确保公共资金安全

荆楚网 楚天都市报记者 关前裕 杨磊 刘利鹏 实习生张璐 王志福 李洁琳

　　现状　基金安全屡敲警钟

　　“警钟一再敲响，加强管理迫在眉睫。”社保基金、住房公积金和路桥费等社会公共资金的管理，成为今年“两会”代表委员关注的话题之一。
　　省政协委员、武汉众环会计师事务所有限责任公司总经理石文先在一份提案中说，近年来接连曝光的上海社保案、广州社保案等大案要案，都暴露出社保基金、住房公积金和路桥费等社会公共资金在征收、管理和使用中存在的问题。
　　石文先说，这些问题主要表现在：征收方面，社会保险基金、住房公积金欠缴情况严重，路桥费征收混乱；日常管理方面，内部控制缺失；使用方面，滥用、挪用的现象突出。

　　原因　制度安排存在缺陷

　　“原因是多方面的，监管不到位是其中的重要原因，而监管不到位源于监管的制度安排存在错位和缺位。”石文先委员直陈。
　　以社保基金为例，石文先委员认为，社保基金之所以屡屡成为“唐僧肉”，说到底是一种制度宿命。在我国，数额巨大的社保基金通常由地方财政部门和社会保障部门管理，由地方国家审计机关审计。这种制度安排本身是存在缺陷的。
　　首先，从理论上说，社保基金的终极所有权归社保基金的参保人，政府部门相关部门只是社保基金管理的受托人，并非社保基金的所有权人。政府部门对社保基金管理的过程与结果理应由所有权人委托既非社保基金管理者也非社保基金所有者的第三方进行审计，政府审计机关对财政部门和社会保障部门社保基金的审计充其量只是一种内部审计。既然是内部审计，那么其独立性和权威性都是较弱的，无法取信于社会公众。“其次，从本质上讲，政府部门既负责社保基金管理又负责社保基金的监督，这是一种既做运动员又做裁判员的监管体制。”在此种监管体制下，一方面，社保基金运作的过程不公开，外部监督无从谈起；另一方面，看似众多的内部监督途径，在地方政府强烈的利益冲动面前，往往于顷刻之间集体失语，由此必然滋生出社保基金的管理种种问题。
　　从实务上讲，社保基金审计工作量大，所需人员多，政府审计机关还担负其他繁重的审计任务，限于人员编制与能力，审计机关无法对社保基金作出深入细致的审计，容易走过场，流于形式。
　　制度安排的错位滋生了社保基金管理的诸多问题。2006年，国家审计署曾对29个省区市、5个计划单列市的基本养老、医疗和失业保险基金进行审计，结果表明71亿元的社保基金被地方官员违规使用。最根本的原因是缺乏必要的有效监督。

　　对策　立法监管公开透明

　　石文先委员说，住房公积金和路桥费的监管制度，也存在与社保基金监管制度类似的缺陷。比如，路桥费的监管由交通运输部门负责，对路桥费管理没有制定有效的外部审计制度。“由于缺乏有效的外部监督机制，出现种种问题就不足为怪了。”
　　石文先委员说，要改变社保基金、住房公积金和路桥费管理上存在的问题，就必须纠正监管制度安排上的错位与缺位。他建议：
　　一是改变社保基金和住房公积金的监管体制，纠正制度安排的错位。应由各级人大代表、社保基金和住房公积金终极所有权人行使监督权，通过立法明确人大对社保基金的监督权；由政府部门负责对社保基金和住房公积金的管理与内部监督；由社会审计机构对社保基金和住房公积金的管理情况进行外部审计监督，审计监督的结果向人大报告并定期向社会公布。
　　二是纠正路桥费管理中没有外部审计监督的缺失。针对路桥费（养路费）管理中外部审计监督缺位的现象，建议政府建立路桥费的外部审计制度，使对路桥费的外部审计监督经常化、规范化。鉴于政府审计机关审计力量不足的现状，建议将路桥费的外部审计工作委托注册会计师承担并将审计结果定期对外公布，接受公众监督。
　　“我相信，注册会计师以其极强的独立性、良好的职业道德、专业胜任能力以及卓著的信誉，完全能够出色完成对社保基金、住房公积金和路桥费的审计工作。”石文先委员说。