山东：莱芜以工促农，以城带乡

　　着力推进城乡政策平等产业互补国民待遇一致——山东省莱芜市推进城乡经济社会发展一体化的做法和经验从2006年起，莱芜市委、市政府基于对城乡关系的基本判断，立足我市工业化和城镇化水平较高、大企业带动能力较强、农业产业化基础较好、城乡差距相对较小的基础优势，提出了统筹城乡一体化发展的思路，坚持把工业与农业、城市与农村、市民与农民作为一个整体来统筹谋划，加大以工促农、以城带乡力度，逐步破除城乡二元体制，努力推动城乡政策上平等、产业上互补、国民待遇上一致，促进城乡互动、一体发展。经过几年的推进实践，莱芜统筹城乡发展的思路更加清晰、机制更加完善、方法更加有效，工作取得了明显进展。

　　一、建立健全工作推进体系和政策框架体系

    2008年，市委、市政府明确把统筹城乡一体化发展作为全市工作的主线，成立了由市委书记、市长亲自挂帅，各大班子领导同志和各部门、各区主要负责人参加的领导小组，设立了专门的办公室，并建立了市党政负责人为组长、相关部门牵头的城乡一体产业发展、规划建设管理、社会事业发展、就业和养老保障、安全稳定、生态环境建设、改革、基层组织建设等八个专项推进组，形成了统筹协调、分线推进的工作机制。同时，加快完善政策支持体系。在今年初召开的市十二届三次全委会上，讨论通过了《莱芜市统筹城乡一体化发展纲要》，提出了推进“‘四个一体化’、促进‘三个集中’、深化‘六项改革’”的工作思路，进一步明确了工作目标、重点及措施，并以市委“一号文件”形式下发。根据《统筹城乡一体化发展纲要》，各组和各有关部门抓紧研究制定城乡总体规划和各专项工作实施意见。目前，已出台了城乡卫生、生态环境建设、建设管理等8个一体化实施意见和土地流转、人口向城镇集中等10个配套政策。这些规划、意见和政策陆续出台后，将形成以《纲要》为龙头、《城乡总体规划》为骨干、若干专项工作实施意见和政策配套的工作体系框架，指导全市各级规范有序地推进统筹城乡一体化发展。下一步，还拟建立“决策目标、执行责任、考核监督”三个体系和调度督查制度，实现依靠制度和机制创新来推动工作落实，使决策更加民主，目标更加科学，责任更加明确，执行更加有力，考核更加严格，监督更加有效。

　　二、着力推进“四个一体化”

　　（一）大力推进城乡经济发展一体化。把全市2246平方公里作为一个整体统筹考虑，打破城乡分割的格局，探索城乡经济发展的联动机制，促进城乡产业互动发展。主要是规划建设“三大产业板块”、“四个功能区”，并探索实施一些促进城乡融合发展的新路子。
　　1、建设“三大产业板块”，优化产业区域布局。发挥我市特色产业优势，市委、市政府作出了构筑“三大产业板块”的战略部署，“三大产业板块”已涵盖全市50%的村、60%的人口，集聚了全市70%左右的企业。在北部，发挥山水生态资源优势，以雪野旅游区为重点，发展面向济南、辐射周边、独具特色的生态旅游板块。该板块主要涉及5个乡镇、400多平方公里。已先后发展起雪野湖、房干等生态景区十几处，年接待游客260多万人次。目前，雪野旅游区88平方公里的核心景区规划已经完成，30公里的环湖路已经开通，现代农业科技示范园、水上综合运动基地、休闲旅游等一批重点旅游项目正在加紧建设。地处雪野旅游区的房干村，近年来大力发展生态旅游，组建旅游开发公司，先后发展景点近百处，房干旅游景区被评为首届“全国农业旅游示范点”、国家AAAA级旅游景区，年接待游客50万人次，实现旅游收入7500万元，农民人均纯收入1万多元，其中80%来自旅游业。在中西部，发挥姜蒜产业优势，以莱城姜蒜产业区为重点，加快发展姜蒜加工储运板块，努力打造国内一流的种质资源基地、标准化种植基地、储运加工基地和产品信息交易中心。该板块主要涉及6个乡镇、370平方公里。目前已发展姜蒜标准化生产基地30万亩，加工储运企业600多家、储运加工能力100万吨，是当地产量的2倍，当地农民70%以上的收入来自姜蒜产业。下一步，重点是加快“生姜种质资源基地”、“生姜工程技术研发中心”、“鲁中三辣一麻交易中心”等项目建设，不断提升发展水平。在南部，发挥钢铁产业优势，以钢城经济开发区为重点，加快发展钢铁加工物流板块，建设集生产加工、仓储运输、产品展示、信息服务、物流配送、电子商务为一体的区域性钢铁加工物流基地。该板块主要涉及3个乡镇，目前已发展各类规模以上加工企业100多家，年加工能力300多万吨；物流企业200多家，物流量2000多万吨。下一步，将集中抓好齐鲁钢铁物流园、莱钢技术研发中心等重点项目建设，提升这一板块的品位和档次。
　　2、建设“四个功能区”，推进产业发展集群化。主要依托济青高速南线在莱芜境内的四个出口，高水平规划建设高新区、雪野旅游区、钢城经济开发区和莱城工业区“四个功能区”，拉起“一线连四区”的区域发展框架。通过统筹产业布局，重点引导各类项目到“四个功能区”落户，促进项目集中，提高产业集聚度。去年，“四个功能区”完成基础设施投资30多亿元，引进投资过亿元的项目30多个，承载能力得到加强，发展水平不断提升，对我市经济社会发展起到重要的支撑带动作用。
　　3、探索城乡互融的新路子，增强城乡经济发展活力。探索大企业带动、产业化带动、旅游开发带动等各具特色的发展路子。如泰钢集团，统一整合企业周边10个村1.4万多人，按照“村庄实体化、村民职工化、居住社区化、保障规范化”的思路，把10个村庄改造成7个实业公司，三年内村集体资产增加8000多万元；组织群众进厂务工，60岁以下的4800多适龄劳动力全部安置就业；健全社保体系，近年来累计投入各类社保资金6000多万元，仅60岁以上老人的养老补助金就达800多万元；规划建设20万平方米的三个生活区，使村民全部集中居住，实现了村庄变企业、农民变工人，以工促农、村企共赢。
　　（二）大力推进城乡建设管理一体化。为加快城市规划建设管理向农村延伸，今年4月份，出台了《关于城乡规划建设管理一体化的实施意见》。主要是围绕建立城乡一体的规划建设体系、基础设施和公共服务设施建设体系、管理体系“三个体系”，推进以下几项重点工作：
　　1、加快编制《城乡总体规划》。《城乡总体规划》作为统筹城乡发展政策体系的重要组成部分，对统筹城乡一体化发展具有重要的指导和引导作用。目前，已组织50多名专业人员完成了现状调查和17万字的基础资料汇编，形成了部分现状分析图纸和专题研究报告，并在此基础上拿出了规划初稿。
　　2、加快基础设施向农村延伸。目前，我市各项“村村通”工程均进展顺利，农村基础设施条件得到明显改善。下一步，重点在完成村村通油路工程的基础上，加快城乡道路结构网格化建设，构建高速公路、国道、省道、城镇连线、村庄连线主次互补的交通网络；逐步将城市公交线路拓展延伸到乡镇，使城乡之间形成公共汽车、公交客车相互补充的公交网络；逐步将热力管网和天然气管网延伸至乡镇，提高城乡集中供热供气普及率，形成城乡集中供热供气网络。同时，配套建设公共安全、教育、医疗卫生、文化娱乐、体育健身等公共服务设施，实现城乡联网对接。
　　3、全面推开农村垃圾集中处理。今年3月，市政府专门制定出台了《关于治理农村垃圾的意见》，按照“政府引导、社会参与、配套联动、市场化运作”的思路，建立了“村收集、镇清运、市区处理”的网络机制，以及“村里出一点、镇上拿一点、市区财政补一点”的资金筹措机制，在全市范围内开展农村垃圾集中处理工作。具体工作中，各村按每300人配备一名保洁员，建设一定数量的垃圾池，保洁员负责每天的垃圾集中收集、定点存放。各乡镇通过招投标方式选择垃圾清运公司，及时将保洁员收集起来的垃圾清运到指定的市、区垃圾处理厂集中处理，原则上1000人以上的村和小城镇驻地的垃圾做到日产日清，1000人以下的村两天一清运，300人以下的村三天一清运。对保洁员工资（大约400-500元/月）、垃圾清运、处理等经费，市、区两级财政通过以奖代补的形式进行补助，其中市级补助标准为每户每年10元，每年共补助290万元，区级按不低于市级补助标准配套，乡镇财政也在财政预算中列支出一定经费，并做到专款专用、及时足额拨付到位。到目前，全市1070个村全部配备了保洁人员，达到2696名；所有的村都建设了垃圾池；所有的乡镇（办事处）都招标确定了清运公司，日清运垃圾300吨左右。
　　（三）大力推进城乡社会事业发展一体化。主要是建立城乡一体的教育、公共卫生、文化、科技、精神文明建设、社会保障等“六个体系”，搭建公共服务平台，使城乡居民平等享受公共服务。重点是：
　　1、促进卫生资源向农村延伸。今年4月，市委、市政府出台了《关于城乡卫生一体化发展的实施意见（试行）》，着力打破城乡分割和行政界限，促进城市卫生资源向乡镇延伸、乡镇卫生资源向村延伸。
　　在城市卫生资源向乡镇延伸方面，有三种模式。一是兼并，鼓励城市医院购买、兼并乡镇卫生院，组建医疗集团或设立分院。二是托管，乡镇卫生院所有权与管理权分离，镇政府将管理权全面委托给城市医院。托管实行“五不变、五统一”，“五不变”：即乡镇卫生院的公益性质不变，公共卫生和基本医疗服务职能不变，资产、债权、债务归属不变，职工身份及隶属关系不变，财政投入体制不变；“五统一”：即托管医院对被托管卫生院的干部、人事、财务、业务、药品与后勤等实行统一管理。三是合作，城市医院对乡镇卫生院开展以技术为纽带、以人才为核心的结对合作，做到巡诊坐诊、技术指导、人员培训、学科培植、设备支援、双向转诊、管理帮扶等“七个到位”。目前，全市已有5家乡镇卫生院被城市医院托管，4家乡镇卫生院与城市医院建立了合作关系。近期，还将有3-4家乡镇卫生院被托管或与城市医院合作，年内将实现城市卫生资源向乡镇延伸发展全覆盖。通过城市卫生资源向乡镇延伸发展，既改善了乡镇卫生院医疗卫生服务条件，老百姓不出镇就能享受到与市民一样的医疗服务，解决了老百姓看病难、看病贵的问题，又增加了乡镇卫生院业务量和职工工资，同时也拓展了城市医院的发展空间。
　　在乡镇卫生资源向村延伸方面，鼓励乡镇卫生院领办村卫生室，对村级卫生室实行“三制五统一”管理。“三制”：即对乡村医生实行聘任制、工资制和退休制。将聘任的乡村医生作为乡镇卫生院职工管理，卫生院根据各卫生室业务量核发乡村医生的工资，按照企业职工养老保险标准为乡村医生办理养老保险。像羊里镇乡村医生平均工资900元/月，退休后每月能拿到1000多元的养老金。“五统一”：即对村卫生室人员、财务、药品、公共卫生、技术服务等实行统一管理。目前，全市乡镇卫生院领办的村卫生室达到295个，占全市村级卫生室总数的40%，领办的村卫生室医疗服务水平明显提高。
　　2、全面推行农村居民养老保险。为保障农村居民老有所养，2007年5月，市委、市政府制定出台了《莱芜市农村社会基本养老保险办法（试行）》，在全面落实农村最低生活保障制度的基础上，采取政府主导与市场运作相结合的方式，在全市推行农村居民养老保险。养老基金筹集以市、区政府补贴为主，个人交费、镇村补助为辅，50-79周岁的农村居民一次性交纳一定费用（最高交720元）就可参保，确因生活困难个人无力交纳的，可由村、镇补助交纳；政府对65周岁以上参保农村居民按每人每年180元的标准进行补贴，并根据经济发展情况适当增加，达到80周岁的个人不缴费即可享受补贴。市政府委托中国人寿莱芜分公司负责养老保险基金的收取、管理、保值增值和养老金发放等，并成立农村社会基本养老保险工作领导小组，下设两个办公室，加强对农村居民养老保险工作的领导和监督。通过实施这种办法，实现了农村居民、人寿公司、政府多赢：参保居民个人交费低、实际保障高，人寿公司拓展了业务范围，政府花小钱办大事、节约了成本。目前全市50岁以上的26万适龄老人中，有21.6万人参保，参保率达80%以上。全市65岁以上的参保对象从去年7月份开始每人每月领取30元养老金，今年又提高到40元，财政补贴新增近1000万元，全年财政补贴达到4000多万元。对与单位形成劳动关系的农民工，按照《关于印发＜莱芜市完善企业职工基本养老保险制度实施办法＞的通知》规定参加企业职工养老保险，与城镇职工实行一样的缴费政策，享受同样的退休待遇。农民工参加了企业职工养老保险又回到农村务农或到外市打工的，可保留其养老保险关系，继续缴费参保。
　　3、不断完善社会保障体系。为做好民生保障工作，2007年7月，制定出台了《关于建立十大民生保障体系的决定》，按照“城乡一体、全面覆盖、低点起步、逐步提高”的思路，注重从制度创新入手，初步建立起十大民生保障体系，让城乡居民共享改革发展成果。
　　除全面推行农村居民养老保险外，在城镇居民医疗保障方面，按照“政府引导、自愿参保、个人缴费、财政补贴”的原则，将10.2万没有参加城镇职工医疗保险的城镇居民全部纳入保障范围，参保率达85%，居全省6个试点市第1位。
　　在住房保障方面，2006年，出台了《莱芜市城市经济适用住房货币补贴实施办法》，2007年，又出台了《关于深化城市低收入家庭住房保障制度的意见》，建立了以“货币直补”为特点的经济适用房和廉租房救助机制，政府不再投资建房，而是将政策优惠转化为货币补贴，直接补贴到困难户，由他们到市场上自主购买或租赁住房，实现了“建房市场化、租赁房自主化、补贴货币化、运作规范化”。每年政府只拿出1000多万元就能解决1500户城市低收入家庭的住房问题。根据《关于深化城市低收入家庭住房保障制度的意见》，夫妻双方均在城市规划建设用地范围内打工的农民工家庭，与用工单位签订劳动合同，在本市连续工作三年以上，且又续签了一年以上劳动合同，家庭年收入符合城市低收入标准的，可申请城市低收入家庭租赁住房补贴，目前已有82户符合条件的农民工申请了这个补贴。
　　在就业保障方面，2007年，出台了《关于做好统筹城乡就业试点工作的意见》，通过推动全民创业、加强技能培训、赠送公益性岗位等措施，在全省率先实现城镇零就业家庭和农村零转移就业贫困家庭“存量消零”。
　　在救助保障方面，在着力提高城乡居民最低生活保障标准的基础上，投资1亿元，全面完成20处乡镇敬老院的改扩建，“五保”对象集中供养率达到72.2%，集中供养标准由每人每年2000元提高到2200元，分散供养标准由每人每年1200元提高到1300元。农村最低生活保障线由去年的每人每月180元提高到220元。大力实施“残疾人优先就业工程”，以就业促救助，争取年底前，将在法定年龄范围内、有劳动能力和就业愿望的残疾人全部安置就业。
　　在公共安全方面，研究制定了《关于建立城乡一体公共安全体系的意见》，将农村公共安全网络建设作为重点，建立健全城乡一体的教育预防、诉求表达、司法保障、治安安全、社会管理、安全生产等工作机制，为城乡居民提供和谐有序的生产生活环境。如大力推进城乡治安防控一体化，逐步实现“110、119、122三台合一，就近接警”。
　　（四）大力推进城乡生态环境建设一体化。为构建环境保护和污染治理的长效机制，加快建设资源节约型和环境友好型社会，今年4月，制定出台了《关于城乡生态环境建设与保护一体化的实施意见》。当前主要是大力实施“碧水蓝天”工程，做好两个方面的工作。
　　1、加强生态环境保护。坚持开发与保护并重，着力抓好以雪野旅游区为主的北部生态区、以莲花山旅游区为主的南部生态区和东部水源地保护区建设，确保区域生态安全。目前，全市森林覆盖率达到33.1%，荒山绿化率达到86%，全市130多条河流、58个小流域、30多座水库得到综合整治。如投资3.4亿元的牟汶河综合治理工程，通过开展城乡河道治理、生态绿化、开发利用和沿河企业污染防治，建设拦河坝39座，完成绿化面积6250亩，形成长53公里、3万多亩的连续水面，相当于新增一座总库容1亿立方米的大型水库，牟汶河已成为一条集生态经济、生态环境、生态景观、生态文化于一体的绿色景观带和特色产业带。
　　2、扎实推进节能减排。严格执行环境评价和环境污染“一票否决”制度，加大现有企业污染治理力度，坚决关停土小企业，突出抓好大气、水体污染防治。去年，全市COD排放总量减排10.2%，二氧化硫排放总量减排13.7%，采取环保部门拿名单、政府批准、电力部门断电的方法对56家土小企业进行了关停。大力发展循环经济，成立了节约能源办公室，出台了《莱芜市节能目标责任考核办法》、《莱芜市2007-2010年节能减排工作实施意见》，抓好大、中、小三个循环，在全市初步形成以炼钢、炼焦为源头的十几条循环经济产业链，去年，固、液、气废物利用率分别达到78%、86%和90%，全市万元GDP综合能耗降低4.9%。加大结构调整力度，去年淘汰落后钢铁产能110万吨、落后水泥产能33万吨，关停小火电机组0.15万千瓦。建立生态补偿机制，按照“污染者付费、治理者受益”的原则，探索建立排污权交易制度，走污染治理市场化的路子。下一步，将认真抓好城乡生产生活污水集中处理，今明两年在城区新建1处大型污水处理厂，在5个重点镇建设小型污水处理厂，进一步提高城乡污水处理能力。

　　三、着力促进“三个集中”

　　（一）加快推进土地流转，促进土地向规模经营集中。今年4月份，出台了《加快推进农村土地承包经营权流转的实施意见》，明确了互换、出租、入股、转包、转让、大户承包等六种流转方式。初步建立起市、区、镇、村四级服务网络平台，并建立了开展流转工作的激励机制，对耕地流转总面积达到200亩以上的村集体，市财政给予50元/亩一次性工作经费补贴；对一次受让耕地50亩以上、流转年限5年以上的大户，市财政给予50元/亩一次性奖励，对一次受让耕地200亩以上、流转年限5年以上的企业或大户，市财政给予100元/亩一次性奖励；对流转全部土地的农民给予相关的政策优惠，对自愿放弃土地承包经营权的农户由村集体给予一次性补偿。通过采取以上措施，促进了土地流转市场健康有序发展。目前全市已流转耕地10万多亩，占全部耕地的10%左右；流转林地64.6万亩，占宜流转面积的97.4%以上。
　　通过土地流转，促进了土地、资金要素的集约配置，特别是“三大产业板块”土地经营集中度明显提高，为打造经济强势板块创造了条件。目前，全市共发展各类特色专业村200多个，约占全市1070个村（居）的1/5；从事农产品生产加工购销人员60多万人，占农村人口的70%左右；一批懂技术，善管理的农民逐步成为新型产业工人，收入来源由单一的种植业扩展为“薪金、股金、租金、保障金”，非农收入占60%左右。如万兴果菜公司，租赁山区土地，跨乡镇建立无公害生姜示范基地2500亩，带动800多户参与产业化经营，实现了“一举多得”：农户既能获得每年每亩600元的土地租金，又能获得每年1500多元的务工薪金，亩均增收1800元；村集体每年能得到每亩100元的服务费；土地租赁后，万兴公司每亩投入2000多元，用于农业基础设施建设，改善了农业生产条件；万兴公司在基地生产的生姜通过欧盟GAP认证，全部出口欧盟等高端市场，出口价由每吨400美元提高到平均1200美元以上，高的达到4000美元，去年出口创汇4000多万美元。今年其产品又被确定为北京奥运会指定产品。
　　（二）大力发展“飞地经济”，促进工业向园区集中。制定“飞地经济”政策，调整完善利益分配机制，鼓励不具备工业发展条件的乡镇（办），打破行政区域界限，跨区镇特别是到“四个功能区”异地安置项目，为自己留一片青山绿水，到园区建一片财源基地。如地处城市中心的凤城街道办事处，在莱城工业区等地建设了4个“飞地园区”，引进项目70多个，去年实现地方财政收入1.3亿元，增长41.6%。地处山区的钢城区辛庄镇，生态环境比较脆弱，又是城市水源地保护区，不适宜发展工业，他们在市高新区创办了工业园，先后引进项目18个，地方财政收入连续三年增长50%以上，今年可超过2000万元。
　　（三）加快农村居民集中居住区建设，促进人口向城镇集中。今年4月，研究制定了《关于促进农村人口向城镇和农村新社区、居民点集中的实施意见》，明确了四种建设类型（城镇社区集中型、农村新社区集中型、农村特色居民点型、拆迁安置型）和四种建设方式（以村为主、以镇为辅，以镇为主、以村为辅，镇为主导、村为主体，以企带村、企村联合），制定了土地、建设、拆迁补偿、安置、房产等配套措施。对自愿放弃宅基地、到本村以外农村新社区居住的，其在原地享有的集体待遇和集体资产收益不变；对自愿放弃宅基地、到城镇集中居住区居住的，可继续保留农村居民户口，也可转为城镇居民户口；在集体建设用地上建成房屋后，向居民个人发放集体用地使用证，其房产予以登记并发放房产证。取得集体产权的房屋，金融机构允许其以房产进行抵押。这些政策的出台，有效地促进了旧村改造和农村新社区建设。目前全市已启动建设新社区26个。其中,截止今年4月份，钢城区已建成和在建居民楼120多栋，入住60栋，农民向城镇转移居住7200人。钢城区艾山街道办事处规划建设的“九龙家园”，可容纳9个村、4300户、1.5万人集中居住，节约土地2200亩。

　　四、着力深化“六项改革”

　　（一）深化土地制度改革。在指导推进农村土地经营权流转的同时，积极探索农村集体建设用地流转，专门制定出台了《集体存量建设用地使用权流转管理暂行规定》和《土地置换暂行办法》，突破了仅本村村民和村集体才可以使用集体建设用地的限制，启动了建设用地置换工作，将原有农村零星建设用地如宅基地、旧砖厂、废弃矿坑等复垦为耕地，将指标集合起来异地安置项目。
　　（二）深化户籍制度改革。2004年，出台了《关于进一步深化户籍管理制度改革的实施意见》，正式取消了农业、非农业户口，初步建立了以居住地登记户口为基本形式、以合法固定住所或稳定职业为基本落户条件、与市场经济体制相适应的新型户籍管理制度，促进了农村劳动力转移，基本实现了进城务工农民在就业、教育等方面与城镇居民享受同等待遇。
　　（三）深化财政体制改革。调整优化财政支出结构，初步建立起加大对农村投入的长效机制，近年来各级公共财政对农村的投入增幅均高于同级地方财政收入增幅。目前，正在研究制定《关于深化财政体制改革的意见》，探索进一步改革财政分配体制，改善农村公共产品供给和公共服务，增加农民的转移性收入，让公共财政的阳光普照到广大农村。
　　（四）深化投融资体制改革。主要是探索建立以政府投入为导向、社会资金参与的多元化投资保障机制。鼓励国有商业银行和地方金融机构在乡镇设立分支机构，引导和鼓励各类金融机构增加对乡镇的信贷投放，鼓励发展农村信贷担保机构，探索设立投资基金，组建各类投资公司，增加对农村的各类资金投入。
　　（五）深化农村经营方式改革。围绕优势产业，按照“政府引导、社会参与、多元创办、市场运作”的思路，发挥龙头企业、经营实体、各类协会等作用，积极发展生产合作型、加工合作型、销售合作型、科技服务型等不同类型的农村新型合作组织，促进农业增产、农民增收、企业增效。近年来，先后发展各类合作经济组织287个、会员8.7万户。
　　（六）深化行政管理体制改革。加快计划、规划、国土、建设、城管、环保、工商、劳动保障等部门职能向农村延伸；实施乡镇机构职能权、责、利配套改革，探索建立权责明确、行为规范、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。近期，将要制定出台《关于深化行政管理体制改革的意见》，加快建立与统筹城乡一体化发展要求相适应的行政管理体制。