18 省机构编制委员会

　　关于农村公益服务体系建设问题的
　　省编办"万名干部进万村挖万塘"活动工作组

　　2006年，湖北省委办公厅，省政府办公厅下发《关于建立"以钱养事"新机制，加强农村公益服务的试行意见》，是我省为适应农村税费改革后农村公益事业发展进行的有益尝试。改革几年来，我省农村公益事业服务逐步建立起以"政府花钱买服务"为主要内容，以"委托服务制、定岗招聘制、部门派驻制"为主要形式的"以钱养事"新机制，探索出了一条市场化取向、竞争性运作、规范化管理的新路子。随着乡镇机构改革的深入和农业农村的发展，原有的农村公益服务体系出现一些与现实需求不相适应的问题，亟需通过改革加以完善。现将相关调查研究情况报告如下：
　　一、农村公益服务体系的现状
　　农村公益服务体系，是农村实现农业增效、农民增收的重要支撑和基本保障，是推进现代农业发展、促进社会主义新农村建设的基础工程。农村公益性服务社会化的新机制建立后，服务人员由依赖财政拨款和收费变为发挥自身专长求发展，服务人员收入与服务质量以及农民群众的满意程度挂钩，建立了乡镇政府与县主管部门相结合的考核办法，乡镇政府公益性服务职能进一步加强，农村公益性服务不断改善。
　　公益服务队伍得到稳定。实行"以钱养事"新机制，真正实现了"多劳多得"，保留了技术骨干，稳定了服务队伍。服务人员更精。各地通过合理核定公益岗位，竞争上岗，妥善安置大病、大龄和无技术人员等措施，精简了富余人员。技术力量更强。各地普遍实行了资格准入制度。根据学历、年龄、技术职称、业务技术等要求认定服务资格，目前从事公益服务的人员普遍学历高、技术强。
　　服务人员收入得到保障。公益服务经费纳入了县级财政预算，并且都有不同幅度的增加。由于经费增加，人员精简，服务人员的收入普遍得到提高。
　　公益服务物质条件得到改善。各地加强了对服务组织的扶持力度，将国有资产无偿提供给服务中心使用，服务条件大为改善，确保公益服务有固定的工作场地和必要的服务设施。
　　服务人员责任感得到增强。改革后"服务好不好，农民说了算"、"钱能拿多少，效果说了算"。改革使他们的责任感大为增强，出现了"四个改变"。在服务模式上，改过去的"纸上谈兵"为现在的以承包技术、承诺效益、承揽风险为内容的"三承服务"；在服务方式上，改原来的"面上跑"为在"点上蹲"、"跟踪追"，工作人员制定了便民服务联系卡，把联系电话送到农民手中，随时接受农民咨询，提供技术指导，按农民要求到场服务；在服务内容上，改原来的单一服务为多样化服务；在服务作风上，改"坐堂办公"为"上门服务"。
　　二、农村公益服务体系存在的主要问题
　　党和国家对农村公共服务体系建设给予高度重视。2009年中央1号文件明确提出："强化现代农业物质支撑和服务体系"、"推进基层农业公共服务机构建设"和"尽快形成完备的农村公共文化服务体系"等等一系列服务民生的具体要求。农村公益服务体系建设是一项系统工程，涉及政策、体制、资金、技术等方方面面，农村公益服务体系建设是我国农村民生工作的长期任务。目前，农村公益服务体系建设并不完善，存在的问题不容忽视。
　　管理体制没理顺，事权财权互相制约。一是公益服务管理体制没有理顺，乡镇和县政府在财权、行政执法权上划分不明，界限不清。二是乡镇机构改革后，乡一级政府工作职责、工作方式上没有实现完全转变和顺利过渡，事权、财权不对称，加剧了财政的困境。三是"以钱养事"工作机制没有理顺，"四大中心"存在"以事养人"，客观上造成人浮于事，财力资源浪费。
　　乡镇机构设置和编制配备不适应农村公益服务体系建设需要。一是乡镇综合配套改革后，乡镇统一设置"四办一所"，由于每个乡镇的特点和工作重心各不相同，内设机构过于"模式化"的设置形式不能适应每个乡镇的实际需要。二是人员编制配备不尽合理。目前，乡镇按照不同类别分别核定行政编制，在不考虑乡镇面积、服务人口和工作任务的情况下，造成一些经济发展较快、人口较多的乡镇人员编制偏紧，而有的乡镇人员编制又略有空余。三是人员结构不合理和青黄不接的现象比较严重。在上一轮乡镇综合配套改革中，部分乡镇没有按改革要求将人员精简分流到位，这些人员虽然没有上班但仍然占用了编制，造成乡镇没有空余的编制补充人员。同时乡镇干部年龄结构不合理，缺乏年轻干部的情况比较普遍，要求改变这种状况的呼声很高。
　　财政投入不足，公益服务领域和建设规模难扩大。农村公益财政投入严重不足，基础设施建设落后，欠账多。税费改革后，虽然国家制定了相应的转移支付政策，用于弥补因税费改革所带来的经费缺口，但转移支付只是将原来制度外的财政收入纳入到制度内管理，且转移支付比例低，数额小，难以扩大农村公益服务领域和建设规模。在农村义务教育、公共卫生和人居环境改造等方面投入严重不足，问题较多。农村的精神文化建设方面更是基本处于空白，无法发挥精神文化的引领教育作用。
　　改革不配套，惠农政策不能充分发挥作用。2004年以来，农村落实了中央"一免三补"政策，对农民起到了减负增收的作用，但政策实施后镇、村行政运行的成本、社会公益事业建设资金等缺少相应的配套政策来保障，引发了新的矛盾和问题。免征农业税、实行粮食直补让农民在经济上得到了收益。但对如何解决农村累积的巨额债务却没有相应政策规定，由于粮食直补资金不能用于冲抵债务，镇、村债务没有有效化解渠道，加大了解决镇、村债务的难度，直接影响到农村社会的稳定与发展。农村税费改革后取消了村提留乡统筹，规定了农村兴办公益事业所需资金采取"一事一议"的筹资筹劳办法，但"一事一议"筹资筹劳工作难度非常大，主要决议通过难，执行难，往往多数村民通过的决议。对个别人不履行义务缺少相应的约束规定，致使出现了"议而不决，决而不行"的现象。
　　农村公益服务性质难定位，公益服务面临困境。农村公益服务体系运行中不断引入了市场机制法则，逐步形成了公共服务的公益操作与市场经营两种模式。但由于一些公益服务产品的属性难以定位，导致人们对哪些领域应当由市场运作、哪些领域应当由财政投资不明晰，甚至出现了"跑偏"现象。一方面，在一些公共服务领域由于受条块垄断和不当干预的影响，市场机制很难进入，致使一些服务供给短缺。以农村教育为例，虽然国家加大了对农村义务教育方面的投入，但是由于农村适龄上学孩子逐年减少，部分村镇小学进行了裁撤合并，造成很多农村孩子上学路途变远，上学成本和安全隐患加大，很多农村都没有村级幼儿园，严重影响了农村学前教育的开展。另一方面，一些公益事业服务机构采取市场化运作，由公益服务变成经营性服务，失去了公益服务的性质。在农村公共建设方面，虽然政府并没有放弃管理，但投资不足，结果导致运用市场化运行来弥补资金缺口，使公益服务商品化，致使农村公益服务面临困境。如部分农村将生活用水管理纳入市场化运作，但管理不善导致水质不好，水净化设备因节约成本考虑长期处于闲置状态，群众对此意见强烈。
　　农村公益服务体系不完善，不能适应农村经济社会发展需要。一是队伍建设不适应。"四大中心"还没有脱离镇政府，镇计生服务中心与镇计生办在同一办公室办公，工作由计生办安排，中心工作人员只从事为育龄群众办理生育服务证、生育证、B超"三查"服务等基本服务，另外还承担打击"两非"（非法终止妊娠、非法鉴定胎儿性别）、社会抚养费征收等行政管理工作，中心工作人员不具备专业技术和知识不适应农村对新技术的需求。二是中心工作人员不作为。机构改革后，"四大中心"中心工作人员全部是由不具备公务员条件的政府干部在改革时置换身份竞争上岗的，大部分人没有转变观念，工作报酬参照公务员标准执行，有的被政府机关借用，有的拿着工资、干自己的买卖，有的不深入基层，浮在机关指手划脚，还有的本位思想严重，以经济利益为服务的出发点等等。三是基本建设不适应。有的中心只有名而缺乏必要的服务设施和装备，成为"三有四无"（有事业编制，有法人，有公章；无服务工作经费、无办公场所、无必要的仪器装备、无服务功能）。
　　农村公益服务推广面临人员、经费、宣传等方面的障碍。在与农民生产、生活密切相关的领域，如畜牧、育种、养殖、新农合、新农保等农村公益服务项目中，囿于专业农技人员的缺乏、财政经费支持力度不够、农民认识能力有限、相关政策宣传工作没有落实到位等问题，使农村公益服务推广面临一定困境。以农村医疗服务体系建设为例，新型农村合作医疗已在农村基本得到普及，但广大农民看病难、看病贵的问题并未得到解决，其中的原因是多方面的：一是村级卫生室建设缺乏专业的医疗队伍，医改使得农村基层医疗服务人员的收入减少，相关财政补贴到位迟缓，落实困难，影响了人员的稳定性。二是宣传不到位。新农合的宣传多半停留在形式上，基本上只有具体负责新农合事宜的工作人员才真正了解新农合政策，宣传没有体现重点，没有树立农民的风险意识，让老百姓产生很大抵触，认为新农合可有可无，甚至还认为被政府骗取了钱财。三是管理机制不完善。新农合涉及的部门多，各方面衔接失衡，农民报销医药费手续繁琐，来回奔波，增加了额外负担。而个别医院存在对新农合病人拿药看病开高价的问题，致使农民负担不减反增。
　　三、农村公益服务体系存在问题的主要原因
　　上述问题反映了当前在农村公益服务体系建设中存在的一些现象和问题，这些问题原因是多方面的。
　　转移支付不足难以弥补资金缺口。取消农业税后，国家制定了相应的转移支付政策，其目的是弥补因税费改革所带来的经费缺口，保证镇政府及村级组织的正常运转。过去由农业税和向农民征费来维系的镇、村行政支出和公益事业支出，在客观因素作用下逐年增多，而转移支付比例低，数额小，远远不能弥补镇、村行政运转必需的经费及公共事业建设的需要。乡镇财源萎缩，各级财政在公共服务方面的投入明显不足，农村道路交通、农田水利等基础设施建设比较落后，教育、卫生、文化等公共服务体系不够完善，社会管理相对薄弱。
　　县镇管理体制带来的弊端。我国现行的行政管理体制形成了权力在县，责任在镇的局面。在这种体制下，公益事业建设项目资金、转移支付专项资金一般是由县政府、县直部门通过拨款形式层层下划，由于拨付链条过长使得专项资金常常被上级部门挪用、抵扣、截留而层层渗漏，为挤占、挪用和谋私等腐败现象留下了缺口。
　　缺少完善健全的政策配套体系。近年来，中央出台了一系列惠农政策，但这些政策多数是针对某一具体问题的规定，有些政策是在不同职能部门主导下制定的，因此出现了新政策与其他改革政策不配套，新老政策不衔接，有时甚至相互矛盾。以修通村水泥路为例，每公里村路(水泥路)建设成本约为25万元，政策规定每公里村路财政补贴15万元，剩余的10万元由镇、村自筹，但在实际操作中多是由村里自筹解决，平摊到村民每人约为200～300元，显然违背了"一事一议"筹资筹劳制度关于"村公益事业筹资最高限额15元"的规定，虽然"一事一议"规定得大多数群众同意最高限额可突破上限，在实际工作中很难运作。
　　现行体制中镇政府缺乏综合服务"自主权"。农村公益服务体系建设决策主要是关于公共产品供给、资金投入和成本分摊的制度安排，决策科学化、民主化是公益服务体系建设正确实施的决定性因素。在现行自上而下的决策体制中较突出的问题是决策程序不合理。决策权高度集中于上级领导部门，而镇政府只是处在执行决策位置。镇干部长期工作在农村第一线，熟悉三农问题，他们参与决策有助于避免制定政策脱离农村，使政策更贴近农民生产生活的实际，发挥政策对促进公共服务体系建设的重要作用。乡镇根本没有决策"自主权"，只能艰难执行上级政策规定。上级无论那个部门都对乡镇具有控制权和约束力，制约了乡镇服务体系建设的积极性和主动性。加之"以钱养事"工作机制还不完善，还没有建立科学、系统的"以钱养事"工作考核机制，"以事养人"现象依然存在。
　　缺乏系统的人才队伍建设规划。人才是农村公益服务体系建设的重要保障。"以钱养事"机制实施以来，农村公益服务队伍在年龄机构、学历结构、知识结构等方面都得到了一定程度的优化，公益服务水平得到提升。但是在农村公益服务体系建设中还缺乏对人才队伍建设的长远规划和长效保障机制。没有建立对服务队伍各方面需求的有效反馈途径，容易导致农村公益服务人才的流失，影响队伍的稳定性。
　　四、推进农村公益服务体系建设的对策建议
　　推进农村公益服务体系建设，是贯彻科学发展观，统筹城乡发展，推进城乡一体化的需要；是体现社会公平和社会进步的需要；也是探索共同致富的需要。服务体系建设，要积极主动、大胆探索，创新务实。
　　提高思想认识，确立农村公益服务体系建设基本原则。公益服务体系建设，涉及面广、任务艰巨、政策性强。因此，要充分利用电视、报纸等新闻媒体宣传公益服务体系建设的重大意义和用典型示范引导，提高各级干部群众的思想认识。在提高思想认识的基础上，要明确农村公益服务体系建设的基本原则。一是坚持"以钱养事"原则，为加快农村公益服务体系建设创造条件；二是坚持改革开拓求实的原则。用创新精神、创新思维、创新举措，破解农业和农村公益服务体系建设的难题，进一步营造全面实施公共服务体系建设的氛围；三是坚持以人为本，和谐、稳定发展的原则。实行以人为先，关注最广大群众的根本利益，公平、公正、妥善处理好改革发展与稳定的关系，解决好农民生存与保障等基本问题；四是坚持政府牵头多方构建的原则。积极探索将市场、竞争机制引入服务领域，允许企业、民间资本进入农村公益服务领域，完善农村公益服务体系多元化投入机制；五是坚持兑现惠农政策与群众合理负担的原则。在不折不扣足额发放各类补贴的同时，必须明确农民在公共服务建设中的合理负担，农民必须履行责任和义务。
　　加快镇域经济发展，完善财政管理体制。农村税费改革后，使原来财源基础薄弱的乡镇财政更加困难。加快农村公益服务体系建设关键是要为乡镇财政解困，确保乡镇财政有较稳定、持续的财源基础，使乡镇政府承担起农村社会事业建设和管理的责任。第一，用好"扩权强镇"政策，加快乡镇经济发展，大力发展农村个体私营经济，促进乡镇市场繁荣，使个体私营经济成为乡镇财政新的财源，增加财政收入；第二，改革财政管理体制，坚持事权与财权相对称的原则，正确处理财权分配关系，切实把新增财政经费主要用于农村社会公益服务事业建设；第三，加大转移支付力度，适度提高向乡镇转移支付的规模，实行多种转移支付的模式，提高转移支付资金的效益。
　　改革行政管理体制，确立乡镇政府的自主地位。乡镇政府对于上级政府层层下达的任务，只能按时完成，尤其是镇政府"上面千条线，下面一根针"，承担着大量的工作压力，很少有自主地位，基本上处于职能错位的被动运作状态，难以向农民提供优质公益服务。税费改革虽然精简了乡镇机构，但没有触及乡镇行政管理体制的改革，乡镇政府职能转换的问题没能得到有效解决，对农村公益服务建设缺少明确的工作方向。因此，在后税费改革时期，要积极推进行政管理体制改革，确立乡镇政府各自的自主地位。一是理清镇政府的事权，分清职责，明确行政权力范围；二是扩大乡镇政府的相对独立性和自主权，以及对农村重大问题决策的知情权、参与权；三是完善对乡镇政府转移支付制度，适当加大对乡镇政府转移支付资金支持，确保税费改革后基层政权建设的稳定。第四，乡镇政府要完善"以钱养事"工作机制。重点提高乡镇社会管理和公共服务能力，加强农村基础设施建设，加快发展新型农村合作医疗、义务教育等农村公共事业，健全农村社会保障体系，繁荣农村文化；健全农村利益协调和矛盾纠纷调处机制，维护社会公平正义，确保农村社会稳定。
　　优化乡镇机构编制配备，适应农村公益性服务体系建设要求。一是以县为单位，在不突破乡镇人员编制总量的前提下，允许县级机构编制部门根据各地实际，重新核定乡镇的人员编制。二是根据农村税费改革后，财政所职能变化的实际，适当调整其定编标准。以县为单位，实行总量控制，平均每所13名编制。富余人员编制可以调剂到各县（市、区）设在乡镇的亟需加强的社会管理和公益服务机构，保留调剂人员原有的身份、待遇。鉴于财政所实际承担的是行政管理职能，考虑向省政府建议将财政所纳入参照公务员法管理范围。
　　探索解决新问题的思路，制定完善的政策体系。农村社会矛盾和问题相当复杂，不可能在短期内完全解决。因此，当前要积极探索税费改革后农村出现的新矛盾、新问题，制定化解矛盾的政策，建立较完善的政策体系。一是制定化解农村债务的政策。农村债务是税费改革后农村中出现的较突出的社会矛盾，它已不同程度地影响了农村经济社会的稳定。化解债务要通过查清债务来源与用途、清收债权，分别进行清偿。对农村普遍存在的债务高利息，要依据有关法律法规，为清账降息工作提供可靠的政策依据。二是进一步完善"一事一议"制度。在充分尊重农民民主权利的基础上，建立民主集中的决策机制，运用法制手段，完善"一事一议"运行制度，保证农村公益事业建设有法可依、依法议事、依法行事，违法必究。三是探索如何发挥好惠农政策，在带给农民利益的同时，确保农村公益服务体系建设。免农业税、粮食直补对农民增收起到了一定的作用，但一些农民并不珍惜惠农政策带来的增收。因此，建议在保障农民利益的前提下渐次推进惠农政策，可考虑把免农业税、粮食直补资金拿出一部分集中转化为农民的养老金、社保金，或用于农村公益事业的建设，提高这部分钱的增值效用。
　　建立政府主导、社会参与的公益服务体制。发挥政府在农村公益服务市场化中的调控作用，引入竞争机制，吸引社会专业技术人才、资本、企业参与公益服务建设，实现农村公益服务模式和工作人员的多元化。第一，政府要为公益服务市场化创造良好的制度环境，降低准入门槛，给经营者以平等的市场主体地位。如为解决农村养老问题，政府可制定相关优惠政策，鼓励市场主体到农村兴建养老院、托老所等机构，并给予适当补贴，缓解农村"无钱养老"、"无人养老"的矛盾。第二，制定有关的法规和政策对私营法人的投资权、经营权和收益权进行界定和保护。第三，对具有高成本、微利和非赢利性的某些公共服务，国家应给予补贴或其他优惠性政策，鼓励社会力量参与。今年湖北省内的严重春旱暴露了农村基本农田水利设施建设的落后，水利建设成本高、维护费用高，与农业生产密切相关，政府应高度重视，积极探索有效的社会化的运行模式。
　　建立"以钱养事"工作考核机制，规范完善"以钱养事"合同管理。按照《合同法》的规定与服务中心签订服务合同，明确约定双方的责任、权利和义务，包括服务内容、质量标准、任务标的、经费标准、时间要求、考核结算、兑现办法、违约责任等事项，服务项目一次性发包到服务中心，年终认真组织考核。镇政府与服务中心的服务合同一年一签。考核不满意可改签社会其他组织、企业、个人。
　　积极采取切实可行措施，发展民间合作组织。农民是农村公益服务的最大受益者，农村公益服务体系建设离不开大多数农民积极主动参与。民间合作组织是加快农村公益服务体系建设的重要组成部分，也是实现村民自治的要求。近几年的实践证明，民间组织在社会管理和公共服务中的地位和作用扮演着越来越重要的角色。在政策层面应明确农民合作组织在公益服务体系建设中的责任和义务，着力发挥农村合作组织的服务作用。一是允许农民自由组合先建合作、互助等民间组织，逐步规范引导农民建立完善的组织管理体系；二是在充分尊重农民意愿的基础上，要支持、帮助、扶持、引导农民和农村合作组织参与农村公益服务体系建设；三是要积极探索、总结、推广农村合作组织在公益服务体系建设中的新路子、新模式、新经验。
　　创新思路，健全农村公益服务队伍培养机制。要高度重视农村公益服务队伍建设问题，充分激发服务人员的积极性和活力，建立各方面的保障机制，保持队伍稳定，带动农村公益服务事业的发展。一是要 建立农村公益服务人员的培训晋升机制，打通服务人员正常的上升通道。二是加强农村公益服务推广后备队伍建设，开辟人才流向基层农村的通道。如扩大"一村一名大学生计划"脱产班招生数量，这些学员毕业回村服务3至5年后，优秀者聘用一部分补充农技推广队伍；改革目前涉农高校本科生的招生办法，鼓励学生毕业后回原地工作；对"三支一扶"的学员，通过当地组织、农业、人事等部门考试考核，直接录用为县市区农业部门事业单位人员。三是营造重视人才，鼓励干事的环境，提供经费保障。农业技术人员要"专人专用"，安排在专门的农技推广岗位上，对人员的经费政策要体现以人为本，保证农业技术人才有事情做，生活有保障。