“八连增”离不开“地给力”

国土资源部耕地保护司

　　编者按：尽管我国今年部分地区粮食生产受到旱涝灾害影响，但依然实现了“八连增”。有一种说法认为这主要受益于“政策好、人努力、天帮忙”，在此我们想强调的是“地给力”。耕地是粮食生产的基础所在，离开对耕地的保护和建设，谈粮食生产只能是“无源之水”、“无本之木”。粮食产量“八连增”的背后，最根本的保障在于耕地数量稳定，质量有保障，农业生产条件有改善。

　　近年来，国土资源系统依据法律法规，立足部门职责，实行最严格的耕地保护制度，强化“管控性保护”、加强“建设性保护”、探索“激励性保护”，实行耕地数量、质量、生态管护并重，在稳定耕地面积、提升耕地质量的同时，农业生产条件和生态环境也得到了改善，为实现粮食连年增产和保障国家粮食安全发挥了不容忽视的基础性作用。

　　实现粮食“八连增”，不仅意味着我国的国家粮食安全保障能力不断提升，更意味着对我国今后的粮食保障能力提出了更高的要求。耕地是粮食生产的基础，提高粮食供给能力、保持粮食供求平衡，最根本的措施是保护耕地。实践证明，粮食连年持续稳产增产，耕地保护与建设功不可没。开拓一条粮食稳产增产的可持续发展之路，需要国土资源、农业、水利、财政、科技等相关部门的协调配合。

　　正确认识“八连增”背后的粮食安全和耕保压力

　　虽然我国已经成功实现粮食年产“八连增”和综合产能维持在5亿吨以上，基本保证了居民食物消费和经济社会发展需求。但是，我国粮食安全问题依然面临严峻的挑战。首先，粮食供需长期处于紧平衡甚至脆弱平衡的态势，未来粮食消费大于供给的现象依然存在。其次，粮食产区日益集中，重心逐步北移，造成主销区供求缺口不断上升，且主要粮食产区的持续保障能力也十分堪忧。再其次，粮食生产“靠天吃饭”的局面没有得到根本扭转，耕地资源持续减少且质量不高，加上水土匹配空间错位、全球气候极端变化等都对保障粮食安全构成威胁。最后，我国粮食的现代化水平仍处于初级阶段，农村劳动力结构、科技水平等都不适应农业现代化的需求。

　　与此同时，我们也应该清醒地认识到，我国粮食连续增产的八年时间，实际上2004年～2007年只是恢复性增长，直到2008年才超过历史最高水平的1998年。2009年比2003年粮食增产了约2000亿斤，而与1998年相比只增产了不到370亿斤。其中，1999年～2003年粮食减产，重要原因之一是耕地逐年减少，粮食播种面积在逐年减少。2004年以后，耕地过多、过快减少的趋势得到了进一步遏制，粮食播种面积也逐年增加，才有了我国粮食总产量自2004年以来的“八连增”。当前乃至今后一段时期，工业化、城镇化的高速发展和新农村建设的快速推进将对耕地保护形成“双挤”局面，耕地保护压力持续加大。面临这样的严峻形势，耕地保护的意识不能有丝毫松懈，坚持和完善最严格的耕地保护制度不能有丝毫动摇。

　　近期中央领导同志对于国土资源管理工作的重要讲话，指明了当前和今后一个时期耕地保护特别是农村土地整治工作的方向和重点。“十二五”时期，我们将以各级土地整治规划为依据，以保障国家粮食安全为首要目标，大规模建设旱涝保收的高标准基本农田，规范推进农村建设用地整治，积极开展城镇和工矿用地整治，不断增强土地资源对经济社会全面协调发展的支撑作用和保障能力。我们将坚持农民愿意、农民参与、农民受益、农民满意的原则，充分调动农民群众和社会各界的积极性，群策群力推进土地整治工作，全面提高土地整治工作水平，持续加强耕地质量建设，切实把土地整治这件利乡利城、利农利工、利民利国的好事办好。

　　强化“管控性保护”，保证耕地面积的基本稳定

　　多年来，国土资源系统坚持实行最严格的耕地保护制度，严格控制各类建设占用耕地特别是基本农田，严格实行占补平衡政策，全国耕地减少过快势头得到有效遏制。根据历年土地变更调查统计，1996年～2005年年均耕地净减少1200万亩（含生态退耕），2007年和2008年耕地净减少分别降至61万亩和29万亩，2009年首次实现了耕地净增加。

　　严格落实耕地保护目标责任，逐步完善考核和问责制度。层层落实耕地保护目标责任，并将耕地保护绩效纳入地方经济社会发展综合评价指标体系和干部考评体系。探索建立耕地和基本农田保护领导干部离任审计制度，目前浙江舟山等地已开展试点工作。同时，国土资源部会同有关部门，连续3年组成联合检查组对省级政府耕地保护目标责任履行情况进行检查。并于2011年会同农业部、监察部、审计署、国家统计局进行了首次考核，有效地促进了地方各级领导干部发展理念的转变，增强了地方各级政府领导干部保护耕地的责任意识。

　　严格土地用途管制和农用地转用审批，严格实行耕地占补平衡并强化动态监管。一方面，通过加强土地利用总体规划和土地利用年度计划管控，严格土地用途管制和农用地转用审批，防止并减少各项建设对耕地的占用；另一方面全面实行耕地占补平衡制度，先补后占，不断加大补充耕地的力度。1999年～2010年，全国补充耕地5100多万亩（其中“十一五”期间补充耕地2152万亩），而同期建设占用耕地约为4618万亩。同时，不断加大土地督察和执法监管力度，土地卫片执法覆盖范围从172个城市逐步扩大至全国，对遏制地方政府违法违规占用耕地、落实耕地保护责任等发挥了重要作用。

　　划定基本农田保护区，对基本农田实行特殊保护。1995年起，全国开始划定基本农田保护区，落实保护责任和义务。我国基本农田面积稳定在15.6亿亩以上。目前，全国各地正在按照党的十七届三中全会《决定》要求，结合第二次全国土地调查，全面核查基本农田的数量、分布情况并上图入库。并结合地方各级特别是县乡土地利用总体规划修编，正在调整划定基本农田。此外，通过“一张图”和国土资源综合监管平台进行动态监管，制定和完善各项制度，对基本农田实行永久保护。

　　实行最严格的节约用地制度，着力形成保护耕地的倒逼机制。按照新修订的建设用地标准，坚决核减超标用地。强化节约集约用地工作考核，建立奖惩机制。在坚持尊重农民意愿、保障农民权益的基础上，依法盘活农村集体建设用地。加大存量土地挖潜力度，严格执行闲置土地处置政策，提高土地利用效率。土地的节约集约利用，促进了经济社会发展方式的转变。

　　加强“建设性保护”，不断提高土地综合生产能力

　　多年来，各级国土资源部门认真贯彻落实党中央、国务院的决策部署，依据土地利用总体规划和土地整治规划，在全国范围内有组织、大规模地开展农村土地整治，有效改善了农业生产条件，提高了土地综合生产能力。目前国土资源部充分运用新增建设用地有偿使用费、用于农业土地开发的土地出让收入、耕地开垦费、土地复垦费等资金，建立了建设性保护耕地的稳定资金渠道。以2007年～2010年为例，仅新增建设用地有偿使用费全国累计收入约3500多亿元（其中中央分成1053亿元）。

　　不断加大农田整治力度。土地整治资金主要向基本农田保护区、粮食主产区、粮食主产县、补充耕地潜力大的地区倾斜。通过大力开展农田整治，不仅增加了有效耕地面积，而且提高了农田的排灌能力、抵御自然灾害的能力和机械化耕作水平，农业生产条件和生态环境明显改善。多年来，共整治农田2亿多亩，经整治的农田产出率普遍提高10%～20%，生产成本普遍降低5%～15%，建设了一批适应现代农业发展要求的高标准基本农田，提高了高产稳产农田的比重，为实现粮食产量“八连增”提供了基础保障。

　　积极开展土地整治重大工程和示范省建设。2008年以来，国土资源部会同财政部实施了10个土地整治重大工程，并与10个省份签订协议开展农村土地整治示范建设，计划投资1000多亿元，用3年～5年时间整治土地6000多万亩，补充耕地约1000万亩，提高粮食产能200多亿斤，将为“十二五”乃至更长一段时期的农业生产和粮食安全提供重要保障。

　　加快推进高标准基本农田建设。按照党中央、国务院的要求，制定了全国土地整治规划，明确了高标准基本农田建设的任务和具体要求，下发了《高标准基本农田建设规范》，切实推进高标准基本农田建设工作。

　　推动地方统筹各项涉地资金开展土地整治。多年来，以中央分成新增建设用地有偿使用费为引导，各地统筹地方新增建设用地有偿使用费及其他土地整治资金、其他涉农资金，积极开展土地整治工作，如湖北“高产农田示范工程”、四川“金土地工程”、江苏“万顷良田建设工程”、江西“造地增粮富民工程”等，取得了显著成效，为各地粮食连年增产创造了良好条件。

　　此外，耕地是农业生态的重要组成部分，发挥着湿地、绿地、景观等多种自然生态功能。多年来对耕地的有效保护、合理利用和综合整治，维护了农业生态系统的稳定，也保障了区域生态环境。在长三角、珠三角建设用地集中区和大中城市周边，耕地已经成为重要的生态屏障；在新疆等西北干旱地区，通过农田整理，盐碱地得到治理，植被覆盖率提高，防风固沙能力增强；在贵州等西南地区，结合生态退耕，建设保水、保土、保肥“三保田”，既治理了水土流失，又保证了粮食生产，实现了生态安全和粮食安全的双重保障。

　　探索“激励性保护”，充分调动地方政府和农民的积极性

　　资金政策倾斜，保障中西部耕地保护重点区域。从2007年开始，为了有效调动地方政府保护耕地的积极性，中央分成的新增建设用地有偿使用费分配综合考虑了基本农田面积、灌溉水田面积和实际补充耕地（不含因建设占用补充的耕地）等因素，资金向中西部保护耕地任务重的地区和粮食主产区倾斜，体现了对这些地区的政策倾斜和经济补偿。

　　设立专项资金，调动农民落实耕地保护的积极性。近两年，针对基层政府和农民耕地保护内在动力不足、积极性不高、保护责任落实困难等问题，一些地方运用经济手段开展“激励性保护”，积极探索对耕地保护义务主体进行补偿的机制。如四川成都、广东佛山等地按照耕地保护任务，设立耕地保护专项资金，通过不同方式对农民给予每年每亩200元～500元不等的货币补偿，有效调动了农民落实耕地保护责任的主动性和积极性；湖北、广东、浙江等地给予耕地保护工作经费补助，对基层政府和农村集体经济组织进行补贴。

　　提供“科技性支撑”，扎实推进科学研究与成果应用

　　开展农用地分等定级估价工作。这是继第一次全国土地利用现状调查摸清农用地数量和权属后，国家统一组织对农用地质量和价格进行的第一次全面调查，历时10年，组织了万人以上的专业队伍，投入资金4亿多元，全面摸清了我国耕地质量等级与分布状况。该成果在基本农田调整划定、耕地占补平衡考核、补充耕地的数量质量等级折算等方面发挥了重要作用，为我国耕地实现数量、质量并重管理奠定了坚实的基础。

　　开展土地质量地球化学评估工作。为了摸清我国重点区域土地健康状况，近年来国土资源部还组织开展了土地质量地球化学评估工作。目前完成了160万平方公里的调查评估，为实现粮食及其他农产品安全、健康生产提供了重要依据。

　　建立“一张图”和国土资源综合监管平台。目前已完成“一张图”数据库系统开发，第二次全国土地调查全国遥感影像图全部入库，实现了与国土资源综合信息监管平台的衔接整合。“一张图”本底在综合监管平台中开始发挥作用，为进一步提升土地资源监管效率和水平奠定了良好基础。

　　中央支持的农村土地整治示范建设情况

　　2010年财政部、国土资源部采取部省签订协议的方式，支持河北、内蒙古、吉林、黑龙江、江苏、安徽、江西、山东、湖北和广西等10 省（区）开展农村土地整治示范建设，建设期为2010年～2012年，建设规模2633.7万亩，整治基本农田面积1834.2万亩，预计新增耕地面积175万亩，提高粮食产能近60亿斤，总投资520亿元，其中地方投资不低于260亿元，中央投资260亿元。5月19日财政部、国土资源部与10省（区）人民政府签订了部省整体推进农村土地整治示范协议。截至目前，已下达中央支持资金165亿元。

　　■ 河北省将以农村土地整治示范项目建设为主要内容，主要范围在太行山东侧，京广线两侧主要产粮县，北到保定市顺平县，南至邯郸市永年县，涉及石家庄、保定、邢台、邯郸4市20个县（市）。将安排示范项目100个，建设总规模为250万亩，建设基本农田139万亩，预计新增耕地10万亩,年新增粮食产能5亿斤。已下达中央支持资金16亿元。

　　■ 内蒙古自治区将依托黄河流域和西辽河流域开展土地整治重大工程，建设总规模300万亩,预计新增耕地40万亩,建设高标准基本农田280万亩,每年提高粮食产能10亿斤。已下达中央支持资金15亿元。

　　■ 吉林省示范建设包括土地整治重大工程和示范项目两部分。重大工程实施区域为长吉图开发开放先导区及辐射区；示范项目计划安排10个，涉及10个县（市、区）。建设总规模287万亩，预计新增耕地20万亩，建设基本农田208万亩，每年提高粮食产能4亿斤。已下达中央支持资金18亿元。

　　■ 黑龙江省示范建设包括重大工程和示范项目两部分。重大工程由嫩江流域、松花江流域和呼兰河流域三个工程分区组成。农村土地整治示范项目涉及10个县（市、区）和农垦总局。建设总规模400万亩,预计新增耕地30万亩,新增水田65万亩，建设基本农田204万亩，每年提高粮食产能10亿斤。已下达中央支持资金16亿元。

　　■ 江苏省示范建设由重大工程和示范项目两部分组成。重大工程将在东台等8个省级滩涂围垦综合开发试验区开展，示范项目涉及15个县（市、区）。建设总规模140万亩,预计新增耕地14万亩,建设高标准基本农田57万亩,每年提高粮食产能3.5亿斤。已下达中央支持资金17亿元。

　　■ 安徽省示范建设由重大工程和示范项目两部分组成。重大工程为淮河流域基本农田整理，实施沿淮和怀洪新河两个项目片；示范项目安排在皖江城市带承接产业转移示范区，涉及14个县（市、区）57个项目。建设总规模305万亩，预计新增耕地10万亩，建设高标准农田243万亩，提高粮食产能3亿斤。已下达中央支持资金18亿元。

　　■ 江西省示范建设包括土地整治重大工程和整村推进土地整治示范项目两部分内容。重大工程以鄱阳湖平原粮食主产区为重点区域开展；示范项目计划安排16个，涉及5个县（市、区）。建设总规模230万亩，预计新增耕地20万亩，建设基本农田180万亩，提高粮食产能5.5亿斤。已下达中央支持资金15亿元。

　　■ 山东省将开展30个左右农村土地整治示范项目，分为社区集中型、整乡镇推进型、重要交通干线和重点旅游区可视范围内等4种类型，共涉及20个县（市、区）。建设总规模170万亩左右,其中建设高标准基本农田130万亩左右，拟新增耕地10万亩左右，每年提高粮食产能2亿斤左右。已下达中央支持资金15亿元。

　　■ 湖北省将在仙洪新农村建设试验区、鄂东城乡统筹示范区、鄂北特色农业示范区开展农村土地整治示范项目建设，涉及13个县（市、区）86个乡镇。建设规模352万亩，建设标准化基本农田230万亩，新增耕地10.5万亩，每年提高粮食产能12亿斤。已下达中央支持资金19亿元。

　　■ 广西壮族自治区将在桂中地区开展土地整治重大工程，涉及来宾市兴宾区、忻城县、象州县、武宣县、合山市和南宁市宾阳县等6个县（市、区）。建设总规模200万亩，其中基本农田170万亩，预计新增耕地10万亩，每年提高粮食产能2亿斤。已下达中央支持资金16亿元。